Pragmatyzm czy pułapka? FBI współpracuje z Chinami i Rosją

Najważniejszym źródłem informacji o nowej polityce FBI jest publikacja agencji Reuters „Za Patela FBI buduje bezprecedensowe więzi policyjne z Chinami i Rosją”. Część późniejszych publikacji stanowi jej skrót albo omówienie, a nie niezależne potwierdzenie.

Według Patela FBI utworzyło z chińskim Ministerstwem Bezpieczeństwa Publicznego cztery grupy robocze. Mają one zajmować się oszustwami internetowymi, przestępstwami wobec dzieci, narkotykami i poszukiwaniem zbiegów. Dyrektor FBI powiedział Reutersowi, że chińscy funkcjonariusze przyjeżdżają do Stanów Zjednoczonych, a następnie amerykańscy udają się do Chin. Według jego relacji kontakt roboczy odbywa się codziennie.

Reuters ustalił również, że przedstawiciele chińskiego ministerstwa odwiedzali kilka obiektów FBI, gdzie wymieniano informacje i materiały dotyczące postępowań. Funkcjonariusze obu państw mieli wspólnie pracować nad konkretnymi sprawami, a w niektórych przypadkach uczestniczyć w skoordynowanych zatrzymaniach. Informacje te pochodzą jednak przede wszystkim od kierownictwa FBI i osób zaznajomionych z programem. Nie opublikowano pełnego porozumienia określającego zasady współpracy.

Patel zapewnia, że wymiana jest ograniczona do czterech kategorii przestępczości i oparta na wzajemności. Podkreśla także, że kontakty z Pekinem i Moskwą nie mają zastępować współpracy wywiadowczej w ramach Five Eyes.

Konkretna współpraca z Chinami

Podczas lipcowej wizyty w Pekinie Patel spotkał się z ministrem bezpieczeństwa publicznego Wangiem Xiaohongiem oraz wiceministrem Xu Datongiem. Według chińskiego komunikatu rozmowy dotyczyły narkotyków, oszustw telekomunikacyjnych i internetowych, prania pieniędzy, materiałów przedstawiających seksualne wykorzystywanie dzieci oraz przekazywania osób poszukiwanych.

Chińskie Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego poinformowało również, że przekazało władzom USA obywatela amerykańskiego podejrzewanego o zabójstwo małżonki i napaść seksualną na dziewczynkę. Kilka dni wcześniej USA przekazały Chinom osobę oskarżaną przez stronę chińską o porwanie i zabójstwo chińskich obywateli za granicą. Informacje o zarzutach pochodzą od władz chińskich i nie przesądzają winy podejrzanych.

Chiny i Stany Zjednoczone nie mają umowy ekstradycyjnej. Reuters określa obie operacje jako repatriacje osób poszukiwanych. Nie należy więc bez dodatkowych dokumentów nazywać ich formalnymi ekstradycjami ani przesądzać, czy zastosowano deportację, wydalenie administracyjne lub inną procedurę.

Operacja „Sand Dollar": sukces według FBI

Najgłośniejszym przykładem współpracy ma być majowa operacja „Sand Dollar” w Dubaju. Według informacji przekazanych Reutersowi przez FBI, wraz z chińskim Ministerstwem Bezpieczeństwa Publicznego i policją Dubaju wspólnie uderzyły w ośrodek oszustw internetowych. Jej efektem było około 300 zatrzymań, zabezpieczenie aktywów o wartości 300 milionów dolarów i uwolnienie tysięcy ludzi zmuszanych do pracy w przestępczych centrach oszustw.

Reuters powołał się także na wewnętrzną notatkę FBI. Zgodnie z jej treścią współpraca z chińskim ministerstwem miała doprowadzić do zatrzymania dziewięciu osób, zamknięcia dwóch zakładów chemicznych i trzech stron internetowych oraz przejęcia prekursorów fentanylu, które prawdopodobnie trafiłyby do Stanów Zjednoczonych. Dokument nie podawał miejsca zatrzymań ani ilości zabezpieczonych substancji.

Ta sama notatka miała opisywać czerwcową operację chińskich organów i biura FBI w Omaha przeciwko międzynarodowej sieci rozpowszechniającej materiały przedstawiające seksualne wykorzystywanie dzieci. Zatrzymano 16 podejrzanych.

Rosja nie jest drugim przypadkiem Chin

Łączne przedstawianie współpracy FBI z Chinami i Rosją może tworzyć mylne wrażenie, że oba mechanizmy mają ten sam zakres. W przypadku Chin Reuters opisuje cztery grupy robocze, wymianę funkcjonariuszy, codzienne kontakty, wizyty w obiektach FBI, repatriacje osób poszukiwanych i wspólne działania operacyjne.

W przypadku Rosji informacje są dużo mniej konkretne. Patel powiedział Reutersowi, że od 15 miesięcy trwają niepubliczne kontakty dotyczące brutalnych sieci przestępczych działających ponad granicami. Nie podał nazw rosyjskich organów, nazw operacji, liczby zatrzymanych ani przykładów spraw zakończonych dzięki tej współpracy. Nie wiadomo więc, czy partnerem FBI jest FSB, rosyjskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Komitet Śledczy, Prokuratura Generalna czy inna instytucja.

Planowana na październik podróż Patela do Rosji pozostaje wstępna. Reuters podał jedynie, że podobna do chińskiej wizyta została roboczo zaplanowana. Nie ma publicznego programu, listy rozmówców ani potwierdzonego zakresu rozmów. Kreml i rosyjska ambasada w Waszyngtonie nie odpowiedziały Reutersowi na pytania dotyczące ujawnionych kontaktów.

„Bezprecedensowe" nie znaczy „pierwsze"

Kontakty policyjne USA z Chinami i Rosją nie rozpoczęły się za Patela. W 1997 roku prezydenci Bill Clinton i Jiang Zemin uzgodnili utworzenie wspólnej grupy łącznikowej do walki z przestępczością zorganizowaną, narkotykami, przemytem ludzi, fałszerstwami i praniem pieniędzy. Porozumienie przewidywało także wzajemne rozmieszczenie funkcjonariuszy antynarkotykowych w ambasadach.

Także współpraca FBI z Rosją ma dłuższą historię. Biuro attaché prawnego FBI w Moskwie otwarto w 1994 roku. Oficjalna historia FBI przypomina wizytę dyrektora Louisa Freeha w Moskwie w 1997 roku oraz kontakty dotyczące terroryzmu, przestępczości zorganizowanej i narkotyków.

Dlaczego FBI rozmawia z przeciwnikami

FBI działa za granicą w innych warunkach prawnych niż na terytorium Stanów Zjednoczonych. Jego funkcjonariusze zasadniczo nie mogą samodzielnie dokonywać zatrzymań na obcym terytorium bez podstawy prawnej i zgody państwa przyjmującego. Zagraniczne biura FBI koordynują więc działania z lokalnymi organami, które wykonują zatrzymania, przeszukania i inne czynności.

Współpraca z Pekinem może ułatwiać dotarcie do producentów prekursorów narkotykowych, infrastruktury oszustw, lokalnych rachunków bankowych i podejrzanych znajdujących się w Chinach. Możliwości wykonawcze FBI w Chinach są jednak ograniczone, a zatrzymania i zabezpieczanie dowodów zazwyczaj zależą od miejscowych władz.

Podobny problem dotyczy osób znajdujących się w Rosji. Kanał komunikacyjny może służyć przekazywaniu danych o konkretnych przestępcach. Nie wiadomo jednak, czy strona rosyjska rzeczywiście podejmuje na ich podstawie działania ani czy współpraca obejmuje sprawców tolerowanych lub chronionych przez rosyjski aparat państwowy.

Przykładem tego może być Brian Michael Sutton przebywający obecnie na terenie Rosji. Według Departamentu Sprawiedliwości USA kierowana przez niego sieć przestępcza przesłała prywatnym ubezpieczycielom fałszywe roszczenia refundacyjne o łącznej wartości przekraczającej 1,97 miliarda dolarów.

Między ostrzeżeniem a ostrożnym poparciem

Ujawniona przez Reutersa polityka Patela wywołała dwie przeciwstawne oceny. Jeff Crocker, były agent FBI, uznał udostępnianie chińskim funkcjonariuszom amerykańskich obiektów i kontaktów za poważne ryzyko kontrwywiadowcze. Jego zdaniem Chiny i Rosja mogą potraktować współpracę policyjną jako dogodną przykrywkę do rozpoznawania personelu, procedur i infrastruktury USA.

Ostrożniej wypowiedziała się Vanda Felbab-Brown z Brookings Institution. Oceniła, że współpraca z Pekinem w sprawie fentanylu jest użyteczna i mogła częściowo przyczynić się do spadku liczby śmiertelnych przedawkowań, ale jej rzeczywistego wpływu nie da się oddzielić od innych czynników. Również sekretarz stanu Marco Rubio nie ogłosił pełnego sukcesu. Mówił o pewnym postępie, lecz określił wykonywanie chińskich zobowiązań jako proces nadal niezakończony.

Ryzyko nie jest dowodem

Regularne wizyty zagranicznych funkcjonariuszy w obiektach FBI mogą stwarzać ryzyko rozpoznawania procedur, struktury organizacyjnej, sposobu prowadzenia postępowań i priorytetów biura. Jeff Crocker, były agent nadzorujący FBI cytowany przez Reutersa, ostrzegał, że chińscy i rosyjscy funkcjonariusze mogą wykorzystywać dostęp do amerykańskich instytucji jako okazję do rozpoznania.

Patel odpowiada, że zagraniczni goście są sprawdzani, a podczas ich pobytu stosuje się środki kontrwywiadowcze. Byli pracownicy FBI powiedzieli Reutersowi, że w przypadku przedstawicieli państw uznawanych za szczególnie niebezpieczne standardem jest obserwacja fizyczna i elektroniczna.

Najważniejszą kwestią pozostaje separacja informacji. Materiały dotyczące oszustw, wykorzystywania dzieci czy prekursorów narkotykowych nie powinny umożliwiać identyfikacji amerykańskich źródeł, metod technicznych ani postępowań kontrwywiadowczych. Nie ma jednak publicznych dokumentów pozwalających ocenić, jak dokładnie mechanizm tej separacji działa w praktyce.

Pragmatyzm czy strategiczna naiwność

Patel przedstawia współpracę jako przykład transakcyjnego pragmatyzmu: Chiny i Rosja pozostają przeciwnikami USA, ale można z nimi współdziałać w ściśle wybranych sprawach kryminalnych. Chińskie media przedstawiają kontakty jako pogłębienie „praktycznej współpracy”. Rosyjskie publikacje eksponują natomiast 15 miesięcy kontaktów i możliwą wizytę Patela. Jest to korzystne wizerunkowo dla Moskwy, ale nie oznacza, że FBI uznało rosyjski aparat bezpieczeństwa za partnera strategicznego ani że zmieniła się polityka USA wobec wojny przeciwko Ukrainie.

Ocena polityki Patela powinna opierać się na sprawdzalnych rezultatach. W przypadku Chin FBI wskazuje konkretne operacje, lecz część danych pochodzi wyłącznie z deklaracji biura i wewnętrznej notatki opisanej przez Reutersa. W przypadku Rosji nie ujawniono nawet takich rezultatów. Na obecnym etapie bardziej uzasadnione jest więc mówienie o rozwiniętej, lecz obciążonej ryzykiem współpracy z Chinami oraz o nieprzejrzystym kanale kontaktowym z Rosją.

O powodzeniu eksperymentu zdecyduje nie liczba spotkań, lecz wartość uzyskanych informacji, realne zatrzymania i zabezpieczenie dowodów, a zarazem zdolność FBI do ochrony własnych źródeł, metod i postępowań. Chiny i Rosja nie stały się sojusznikami USA. Kierownictwo FBI uznało jedynie, że w wybranych sprawach warto próbować współpracy także z państwami pozostającymi przeciwnikami wywiadowczymi.

Granica między pragmatyzmem a naiwnością przebiega więc nie między utrzymywaniem kontaktu a jego zerwaniem, lecz między kontrolowaną wymianą informacji a przekazaniem partnerowi wiedzy, którą może wykorzystać przeciwko Stanom Zjednoczonym. Publicznie dostępne informacje pozwalają wskazać pierwsze deklarowane korzyści i poważne ryzyka. Nie pozwalają jeszcze rozstrzygnąć, która strona ostatecznie zyska więcej.