Pojęcie czynności operacyjno-rozpoznawczych w polskim prawodawstwie występuje w wielu ustawach w formie bezpośredniej lub w postaci opisu działań mieszczących się w tej kategorii, wskazując na służby państwowe uprawnione do prowadzenia tego rodzaju działalności, a w niektórych przypadkach także tryb realizacji tych czynności. Rozwiązania prawne regulujące pracę operacyjną służb obowiązują w większości krajów demokratycznych. Ich zapisy uwarunkowane są obowiązującymi tam systemami politycznymi i prawnymi. W Polsce do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych uprawnionych jest 11 podmiotów: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Policja, Straż Graniczna, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Żandarmeria Wojskowa, Służba Ochrony Państwa, Krajowa Administracja Skarbowa oraz Służba Więzienna. Natomiast wciąż brak przepisów w randze ustawy (pomimo podejmowanych prób), która obejmowałaby kompleksowo tę problematykę, a w szczególności rodzaj tych czynności, a także sposób oraz tryb ich prowadzenia.

Projekt ustawy mający uregulować to zagadnienie został niedawno, gdyż w styczniu br. zaprezentowany po raz pierwszy w Senacie przez gen. Krzysztofa Bondaryka. Opracował go zespół ekspertów skupiony wokół Koalicji Obywatelskiej i nosi on nazwę Kodeks Postępowania Operacyjnego. Zdaniem jego autorów stale rośnie liczba podmiotów uprawnionych do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, ale każdy z nich robi to w oparciu o "własne" ustawy. Ich uprawnienia wprowadzane są "tylnymi drzwiami", w zapisach różnych regulacji prawnych dotyczących inwazyjnych metod pracy operacyjnej, głęboko ingerujących w prawa i wolności obywatelskie. Równocześnie nie występuje spójny system nadzoru i koordynacji pracy operacyjnej, wynikający z braku rozróżnienia specyfiki poszczególnych służb, co powoduje  zatarcie różnicy między służbami specjalnymi i policyjnymi. Z tej racji, zdaniem autorów projektu, należy dokonać ustawowego podziału na służby specjalne (właściwe w sprawach wywiadowczych i kontrwywiadowczych) oraz policyjne (odpowiedzialne za bezpieczeństwo publiczne, ochronę granicy państwowej, porządek i dyscyplinę wojskową, zwalczanie przestępczości finansowej i korupcyjnej oraz ochronę osób i obiektów istotnych dla funkcjonowania państwa).

Zgodnie z projektem, poszczególne służby winny otrzymać uprawnienia do stosowania metod adekwatnych do realizowanych przez nie zadań, a te najbardziej wyrafinowane i inwazyjne winny być używane tylko przez służby specjalne. Co istotne, propozycja nowych regulacji traktuje Centralne Biuro Antykorupcyjne jako formację typowo policyjną, a nie specjalną podległą ministrowi spraw wewnętrznych, ponieważ nie jest ono właściwe w sprawach wywiadowczych lub kontrwywiadowczych i spełnia przede wszystkim faktycznie funkcję represyjno-dyscyplinującą. Postulowane jest również utworzenie tzw. centrów kompetencyjnych – w aspekcie technicznym np. związanych z kontrolą operacyjną (m.in. z uwagi na koszty systemów), które będą realizowały podmioty wiodące w postaci: ABW (dla AW, SOP i CBA), SKW (dla SWW i ŻW) i Policji (dla SG i KAS).

W miejsce czynności operacyjno-rozpoznawczych autorzy projektu wprowadzili pojęcie "pracy operacyjnej", polegającej na:

1. uzyskiwaniu, gromadzeniu, przetwarzaniu i sprawdzaniu w sposób jawny i niejawny informacji:

• o przestępstwach;
• mogących mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej potencjału ekonomicznego i obronnego;

1. uzyskiwaniu dokumentacji, próbek i materiałów porównawczych, w celu ujawnienia lub zabezpieczenia dowodów przestępstwa;
2. przeciwdziałaniu zagrożeniom zewnętrznym godzącym w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość i nienaruszalność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wzmocnione miałyby też zostać obowiązki osób prowadzących pracę operacyjną w zakresie dokonywania niezbędnych sprawdzeń w kartotekach i zbiorach powszechnie niedostępnych i czynności koordynacyjnych (za ich niedopełnienie przewiduje się odpowiedzialność dyscyplinarną lub karną). Rozszerzono również obowiązek dokonywania sprawdzeń w ewidencjach operacyjnych przed podjęciem przez służby czynności dochodzeniowo-śledczych lub kontrolnych. Przepis ten ma wzmocnić element koordynacji pracy służb i podnieść jej efektywność. Wprowadzono w tym zakresie sankcje. Pomijanie czynności sprawdzeniowych będzie skutkowało postępowaniem dyscyplinarnym, a odstąpienie od czynności koordynacyjnych będzie groziło odpowiedzialnością karną.

Równocześnie, omawiany projekt zakłada, że to szef ABW ma koordynować podejmowane przez służby czynności operacyjne, mogące mieć wpływ na:

1. porządek konstytucyjny państwa;
2. bezpieczeństwo wewnętrzne i międzynarodową pozycję Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej potencjał ekonomiczny i obronny;
3. niepodległość i nienaruszalność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
4. zwalczanie terroryzmu;
5. obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym;
6. cyberbezpieczeństwo państwa;
7. zwalczanie korupcji osób pełniących funkcje publiczne. To szef ABW, w celu zapewnienia koordynacji powyższych czynności operacyjnych, prowadziłby również centralną ewidencję zainteresowań operacyjnych służb specjalnych. Mają być też one zobowiązane do prowadzenia odpowiednich dla ich właściwości rejestrów czynności oraz bazy danych, w ramach których gromadzone będą w szczególności meldunki i analizy operacyjne oraz inne dokumenty istotne dla prowadzonych spraw. Rozwiązanie to może dawać podstawę do zbudowania w przyszłości wspólnoty informacyjnej (operacyjnej), jako stałego systemu współdziałania, koordynacji i wymiany informacji, bez istnienia które niemożliwe jest opracowywanie analiz strategicznych, tj. wszechstronnych ocen wydarzeń z przeszłości i teraźniejszości. Wzorem ku temu mogą być rozwiązania w: USA - Wspólnota Wywiadowcza Stanów Zjednoczonych (Intelligence Community), Wielkiej Brytanii - National Intelligence Machinery, Francji - Krajowy Koordynator Ds. Wywiadów i Walki Z Terroryzmem.

W ramach zmiany ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu proponuje się jedynie wprowadzenie przepisu o brzmieniu: "Przy Radzie Ministrów działa Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i Pracy Operacyjnej, zwane dalej Kolegium, jako organ opiniodawczo-doradczy w sprawach programowania, nadzorowania i koordynowania działalności ABW, AW, SKW  i SWW, zwanych dalej służbami specjalnymi, oraz podejmowanej dla ochrony bezpieczeństwa państwa pracy operacyjnej Policji, SG, CBA, Straży Marszałkowskiej, ŻW, Służby Więziennej, SOP, KAS, organów informacji finansowej oraz służb rozpoznania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej". W dalszym ciągu mowa jest jednak o organie opiniodawczo-doradczym, a nie koordynacyjno-nadzorczym. Trzeba też zwrócić uwagę, że autorzy projektu nie dostrzegają zjawiska korupcji strategicznej (w odróżnieniu od korupcji pospolitej, rozumianej jako nadużycie urzędu przez funkcjonariusza publicznego dla prywatnych korzyści), jako formy korupcji instytucjonalnej, poprzez którą instytucje rządowe lub ich pełnomocnicy z sektora pozarządowego lub prywatnego wykorzystują korupcyjne środki do tworzenia warunków wspierających interesy geopolityczne obcych państw. Korupcja strategiczna różni się od innych form korupcji tym, że jej specjaliści są mniej zainteresowani uzyskaniem przewagi biznesowej lub innej prywatnej korzyści, niż kształtowaniem wyników polityki bądź manipulowaniem środowiskiem wyborczym w celu dostosowania do celów polityki zagranicznej danego kraju.

Projekt zakłada również wprowadzenie standaryzacji m.in. poprzez ujednolicenie procedur, nazewnictwa i definicji, co ułatwi współpracę między służbami, ich koordynację, rozliczalność oraz nadzór i kontrolę nad nimi. Określono w nim jednolite pojęcie form pracy operacyjnej, które zdefiniowano jako:

1. zainteresowanie operacyjne – to podstawowa i najprostsza forma prowadzenia czynności, zmierzająca do wstępnej weryfikacji jednostkowej informacji, także na podstawie sprawdzeń w zbiorach kartotecznych i archiwalnych;
2. sprawa problemowa – to uniwersalna i kompleksowa forma prowadzenia czynności, mająca na celu uzyskiwanie, gromadzenie i sprawdzanie niezbędnych do wykonywania zadań służb państwowych informacji o zagrożeniach, w szczególności na temat:

• osób i środowisk;
• przedsiębiorstw i instytucji;
• zdarzeń i zjawisk;
• miejsc i obiektów;

1. śledztwo operacyjne – to zespół czynności wobec osoby fizycznej lub prawnej, albo grupy osób, w związku z przypuszczeniem lub stwierdzeniem przygotowywania, usiłowania lub dokonania określonego przestępstwa albo nieustalonego rodzaju działalności przestępczej;
2. obsługa osób niejawnie współdziałających (...);
3. poszukiwanie – to zespół czynności, których celem jest zatrzymanie lub ustalenie miejsca pobytu osoby objętej zainteresowaniem operacyjnym lub procesowym uprawnionych organów, względnie odnalezienie rzeczy utraconej w wyniku przestępstwa lub mającej z nim związek.

W odniesieniu do form pracy operacyjnej ograniczono ich ilość do praktycznego minimum, wprowadzając w miejsce kilku rodzajów spraw (typu: sprawdzenie, rozpoznanie, rozpracowanie) jedną procedurę w postaci śledztwa operacyjnego. Odniesienia do terminologii procesowej wynikają z potrzeby podkreślenia wzajemnego przenikania się czynności o charakterze procesowym i operacyjnym, w tym faktu, iż postępowanie przygotowawcze jest często efektem pracy operacyjnej lub jest wspierane taką pracą. Projekt zakłada jednak wprowadzenie kategoryzacji metod pracy operacyjnej w zależności od ich ingerencji w prywatność. Zgodnie z projektem funkcjonariusze i żołnierze wykonujący czynności operacyjne winni posiadać stosowne umiejętności nabyte w trakcie szkolenia kończącego się przyznaniem tzw. licencji uprawniających do ich prowadzenia. Zaproponowano także trzy nowe metody pracy operacyjnej w postaci:

• pozorowanej działalności przestępczej – szczególny rodzaj długofalowej kombinacji operacyjnej polegającej na podjęciu przez osobę posiadającą licencję (...) pozorowanej współpracy z osobą lub grupą prowadzącą działalność przestępczą;
• niejawnego przeszukania – polegające na niejawnym uzyskaniu dostępu do pomieszczeń mieszkalnych i niemieszkalnych oraz środków transportu, w celu dokonania oględzin i tymczasowego przejęcia dokumentów, materiałów lub surowców, w celu poddania badaniom;
• niejawnej ingerencji – niejawne uzyskanie dostępu do telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz systemów informatycznych i teleinformatycznych, w celu uzyskania i utrwalenia zawartych w nich danych. Realizacja tych metod wymagałaby każdorazowej zgody sądu na wniosek szefa służby. Niejawne przeszukanie ma być domeną jedynie służb specjalnych o profilu kontrwywiadowczym. Pozorowaną działalność przestępczą mogłyby stosować tylko Policja, ABW i SKW. Nasuwa się więc pytanie, dlaczego jedynie te służby miałyby być upoważnione do używania tych metod? Zważywszy przykładowo na zadania ustawowe SG i KAS, nie przyznanie im tych uprawnień w znacznym stopniu może ograniczyć ich skuteczność działania. Bardziej adekwatnym wydaje się obowiązek powoływania zespołów zadaniowych (ang. task force).

Najbardziej inwazyjne metody pracy operacyjnej, wymagające zgody sądu lub prokuratora, będzie można stosować w ramach tylko jednej formy pracy operacyjnej – śledztwa operacyjnego. Dotychczas obowiązujące regulacje, wynikające z zapisów ustawowych poszczególnych służb, dają możliwość stosowania tej metody w postaci prowokacji operacyjnej, polegającej na zakupie kontrolowanym lub przyjęciu bądź wręczeniu korzyści majątkowej w oparciu o decyzję prokuratora. Natomiast w przypadku przesyłki niejawnie nadzorowanej wystarczy zarządzenie organu służby (szefa) i poinformowanie o tym fakcie prokuratora. Zdaniem autorów projektu, w celu wzmocnienia praw obywatelskich stosowanie tej metody będzie mogło być realizowane w oparciu o zarządzenia sądu. W tym przypadku wydaje się jednak, że rozwiązanie to może znacznie utrudnić stosowanie tej metody w sytuacjach szczególnie dynamicznych. W ramach projektów zamian ustaw około obowiązujących w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych proponuje się uchylenie  możliwość stosowania kontroli operacyjnej bez zgody sądu wobec osoby niebędącej obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Autorzy wychodzą z założenia, że nawet w sytuacjach wyjątkowych należy stosować obowiązujące regulacje, które przewidują przecież możliwość stosowania inwazyjnych metod pracy operacyjnej w trybie niecierpiącym zwłoki, ze zgodą sądu ex post. Biorąc jednak pod uwagę fakt w jakiej sytuacji geopolitycznej znajduje się obecnie RP, to rozwiązanie wydaję się być zbyt daleko idące. Także nowe metody pracy operacyjnej w postaci pozorowanej działalności przestępczej, niejawnego przeszukania i niejawnej ingerencji do telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz systemów informatycznych i teleinformatycznych, w celu uzyskania i utrwalenia zawartych w nich danych, będą wymagały zgody sądu, ale o ich zastosowanie będzie mógł wystąpić tylko szef służby.

Aby ograniczyć wykorzystanie służb do działań nieformalnych, przyjęto zasadę, że nie mogą one gromadzić informacji i materiałów poza przyjętymi formami (teczkami) pracy operacyjnej, a każda czynność musi być dokumentowana i przedkładana przełożonemu do zapoznania, nawet jeżeli nie wymaga zatwierdzenia. Przyjmując założenie, że praca operacyjna nie może być prowadzona sama dla siebie, a jedynie w ściśle określonym celu, to takim celem będzie w większości przypadków rozpoznanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw. Stąd też zapis mówiący o tym, że po wszczęciu postępowania przygotowawczego wobec osoby objętej kontrolą operacyjną, po upływie zarządzonego okresu jej stosowania, przedłużenie czynności kontrolnych odbywa się już w trybie art. 237 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Natomiast służby prowadzące pracę operacyjną z chwilą uzyskania wiadomości o wszczęciu postępowania karnego wobec osoby lub w sprawie, w której ją prowadzono zobowiązane są niezwłocznie powiadomić o tym fakcie organ procesowy. Uwzględniono jednak specyfikę działania służb specjalnych, a w szczególności tych o charakterze wywiadowczym, których zadaniem nie jest wykrywanie przestępstw, lecz przede wszystkim uzyskiwanie informacji.

W odniesieniu do terminologii w ujęciu historycznym, zrezygnowano z powielanych i źle kojarzonych z czasami PRL pojęć typu "tajna współpraca" i "informator". Stąd też w zakresie środków osobowych pracy operacyjnej zaproponowano pojęcia:

• osoby niejawnie udzielającej pomocy;
• eksperta – osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę lub umiejętności w danej dziedzinie, sporządzającej opinie lub analizy na potrzeby pracy operacyjnej bądź uczestniczącej w szkoleniach wykonywanych przez funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników;
• kontaktu służbowego – osoby, które posiadają przydatne dla pracy operacyjnej informacje z racji wykonywanego zawodu, zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Tym samym osoby niejawnie udzielające pomocy uznano za pełnoprawnych uczestników pracy operacyjnej, którzy podlegają szczególnej ochronie przez organy państwa, zarówno w aspekcie materialnym, jak i moralnym. Obywatel i służba zawierają miedzy sobą umowę, która nakłada obowiązek wywiązywania się przez obydwie strony. Zawarto również sformułowanie, że "podstawą do podjęcia niejawnego współdziałania służby z osobą fizyczną ma być umowa pisemna lub ustna zawarta na czas określony lub nieokreślony". W tym przypadku brak jest doprecyzowania, czy ma być to np. umowa cywilno-prawna w przypadku ekspertów. Jeśli tak, to można domniemywać, że byłaby to podstawa partnerstwa publiczno–prywatnego w realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa państwa, co obecnie jest realizowane w wielu krajach. Wymagałoby to jednak bardziej precyzyjnego uregulowania prawnego.

W celu zapewnienia gwarancji osobom niejawnie współdziałającym ze służbami, zaproponowano wprowadzenie przepisu, że "odszkodowanie przysługuje także w przypadku publicznego ujawnienia faktu niejawnego współdziałania osoby ze służbą przez organ państwa lub jego funkcjonariusza, żołnierza bądź pracownika".

Proponuje się również wprowadzenie obowiązku bieżącego ewidencjonowania wydatków ponoszonych z funduszu operacyjnego w ramach śledztwa operacyjnego. Ma to dać podstawy obiektywnej oceny zasadności zakupu i utrzymywania przez poszczególne służby urządzeń technicznych, systemów teleinformatycznych i oprogramowania oraz stosowania najbardziej kosztownych metod pracy operacyjnej.

W projekcie zwrócono także uwagę, że obowiązujące przepisy zakazują wykonywania funkcjonariuszom lub osobom współdziałającym czynności operacyjnych, których efektem może być popełnienie przestępstwa. Z racji, iż nie wszystkie sytuacje w toku realizacji dynamicznych działań są do przewidzenia, zawsze występuje ryzyko ich nieplanowego przekroczenia. Stąd proponowany przepis wyłączający odpowiedzialność karną funkcjonariusza w granicach ryzyka operacyjnego: "Nie popełnia przestępstwa funkcjonariusz, żołnierz i pracownik prowadzący lub uczestniczący w planowanych i zatwierdzonych przez przełożonego czynnościach operacyjnych, który działając z należytą starannością nie mógł przewidzieć konsekwencji prowadzonych działań, dopuszczając do popełnienia czynu zabronionego – pod warunkiem złożenia w tym przedmiocie wiarygodnych i wyczerpujących wyjaśnień". Z tym zagadnieniem związany jest też proponowany kontratyp dotyczący osoby współdziałającej lub uczestniczącej z funkcjonariuszem w prowadzeniu czynności operacyjnych, w myśl którego nie popełnia ona przestępstwa, dopuszczając się czynu zabronionego w trakcie realizacji zadania lub zleconych czynności nie mających na celu popełnienia przestępstwa, gdy w rzeczywistości swym działaniem mogła zapobiec innym groźnym przestępstwom. Stąd też propozycja kolejnego przepisu: "Nie popełnia przestępstwa osoba współdziałająca lub uczestnicząca z funkcjonariuszem, żołnierzem lub pracownikiem służby w prowadzeniu czynności operacyjnych dopuszczając się czynu zabronionego w trakcie realizacji zadania lub zleconych czynności niemających na celu popełnienia przestępstwa, gdy swoim działaniem zapobiega innym przestępstwom". Sankcjonuje to zatem trudną do rozwiązania sytuację, w której osoba udzielająca pomocy funkcjonariuszowi, w trakcie realizacji zadania, uzyska przedmiot, którego posiadanie jest zabronione (broń palna lub materiały wybuchowe, nie dopuszczając do późniejszego, przestępczego ich wykorzystania) i dostarczy go funkcjonariuszowi. Według dotychczas obowiązujących przepisów osobie tej należy postawić zarzut ich posiadania.

Odnośnie nadzoru i kontroli zmodyfikowano również nazewnictwo, a co za tym idzie zakres prac wyspecjalizowanych gremiów sejmowych i rządowych. "Zasadność i zgodność z prawem prowadzenia pracy operacyjnej podlega kontroli przez organy kontroli państwowej oraz organy sprawujące nadzór nad służbami uprawnionymi do jej prowadzenia:

1. Prezesa Rady Ministrów;
2. Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i Pracy Operacyjnej;
3. Sejmową Komisję do Spraw Służb Specjalnych i Pracy Operacyjnej;
4. prokuraturę;
5. sądy powszechne i administracyjne."

Według proponowanych regulacji powyższe organy będą się zajmowały nie tylko służbami specjalnymi, ale także wszystkimi podmiotami wykonującymi pracę operacyjną. Sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych i Pracy Operacyjnej, raz do roku, za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów, będzie otrzymywała od szefów poszczególnych służb sprawozdania ze stosowania najbardziej inwazyjnych metod pracy operacyjnej ze wskazaniem zasadności, efektywności i poniesionych kosztów. Dalszym krokiem ma być powołanie w sądach apelacyjnych 11 wydziałów kontroli operacyjnej.

Autorzy projektu wyraźnie zaznaczają, że w przypadku wprowadzenia stanu wojny wynikającego ze zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do pracy operacyjnej nie stosuje się przepisów związanych z ze stosowaniem metod wymagających zatwierdzania przez organy zewnętrzne (sąd, prokuratura) a poprzez to chroniące prawa i wolności obywatelskie. Dlatego też, w proponowanym kodeksie wprowadzono przepis o możliwości stosowania go w trybie uproszczonym. Z tym, że należy zwrócić uwagę, że określenie stanu wojny jako zbrojnej napaści na terytorium RP znacznie odbiega od współczesnych definicji na ten temat.

Projekt ustawy Kodeks Postępowania Operacyjnego jest obecnie jedyną w przestrzeni publicznej kompleksową propozycją w randze ustawy dotyczącą unormowania działalności służb specjalnych i policyjnych w zakresie prowadzonej przez nie pracy operacyjnej. Pomimo że niektóre proponowane w nim rozwiązania mogą budzić wiele wątpliwości, powinien on stać się istotnym przyczynkiem do rozpoczęcia dyskusji o koniecznej reformie służb specjalnych i policyjnych w celu zwiększenia ich efektywności i przystosowania do otaczającej ich rzeczywistości, w której w imię interesów bezpieczeństwa narodowego należałoby skoncentrować się na sprawach merytorycznych, odkładając na bok wszelkie spory polityczne.

Przedstawiona powyżej opinia na temat Kodeksu Postępowania Operacyjnego dotyczy jedynie proponowanych rozwiązań związanych z pracą operacyjną służb specjalnych i operacyjnych. Nie odnosi się jednak do innych rozwiązań proponowanych przez autorów projektu.