Pod względem formalnym, zgodnym z zapisem ustawowym, w Polsce mianem "służb specjalnych" określono trzy instytucje: Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego i Centralne Biuro Antykorupcyjne. Natomiast w art. 142 Regulaminu Sejmu, dotyczącym Sejmowej Komisji Służb Specjalnych oraz w art. 11 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (mówiący o Kolegium Służb Specjalnych), za "służby specjalne" są uznawane: ABW, AW, SKW, SWW i CBA. O ile AW i SWW z racji zadań ustawowych zaliczamy do wywiadu, a ABW i SKW do kontrwywiadu, to właśnie definicyjnie z tymi formacjami powinno się łączyć pojęcie "służb specjalnych". Natomiast ustawowe określenie CBA jako "służby specjalnej" stanowi swoiste novum wobec organu państwa, które spełnia faktycznie funkcję represyjno-dyscyplinującą. Z racji tej konieczne jest doprecyzowanie, co jest wyznacznikiem pojęcia "służby specjalne". Na pewno nie są nimi formacje ustawowo uprawnione do wykonywania działań niejawnych, jakimi są czynności operacyjno–rozpoznawcze. Według prof. Adama Tarachy czynności te są definiowane jako "niejawne czynności pozaprocesowe organów państwa, prowadzone na ustawowej podstawie, spełniające funkcję informacyjną, wykrywczą, profilaktyczną i dowodową". Uprawnione są do nich obecnie: ABW, AW, SKW, SWW, CBA, określane jako specjalne, oraz Policja, Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa, Krajowa Administracja Skarbowa, Służba Ochrony Państwa zajmujące się przede wszystkim ochroną porządku publicznego i egzekwowaniem prawa, definiowanymi jako policyjne.

Angielskie określenie "special services" (w dosłownym tłumaczeniu najbliższe pojęciu służb specjalnych) zasadniczo nie odnosi się do struktur zajmujących się działalnością wywiadowczą lub kontrwywiadowczą. Najczęściej oznacza jednostki działające w ramach wojska lub jednostkę wojskową, powołaną do prowadzenia niekonwencjonalnych zadań militarnych, określanych jako działania specjalne. Z tej racji w literaturze przedmiotu używane jest pojęcie "intelligence agencies" (pol. agencje wywiadowcze) jako określenie wspólne dla wywiadu/kontrwywiadu.

Należy zaznaczyć, że pojęcie "czynności operacyjno-rozpoznawcze" nie zostało zdefiniowane wprost w żadnym obowiązującym akcie prawnym w Polsce. Próba taka pojawiła się w poselskim projekcie z inicjatywy m.in. posła Marka Biernackiego ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych z 7 lutego 2008 r. (druk sejmowy nr 353), nad którym prace zostały z niezrozumiałych względów zaniechane. Z tej racji każda z wymienionych uprzednio służb interpretuje je szczegółowo w postaci wewnętrznych, niejawnych instrukcji. Równocześnie wśród części funkcjonariuszy panuje opinia, że wielu spraw dotyczących pracy operacyjno-rozpoznawczej nie należy zbytnio kodyfikować, gdyż powoduje to jej ograniczenie. Jednak w praktyce pierwszy kontakt z prokuratorem czy komisją śledczą zazwyczaj szybko weryfikuje ich poglądy. Wykonując swoje zadania w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych, funkcjonariusze i żołnierze muszą mieć pewność, że mają oni oparcie o rozwiązania ustawowe a nie wewnętrzne instrukcje dające pole do wielu interpretacji. Z tej racji należy rozważyć podjęcie rozwiązań legislacyjnych mających na celu uchwalenie ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych uwzględniających nie tylko wykrywanie czynów zabronionych przez prawo, ale uzyskiwanie informacji mających wpływ na bezpieczeństwo narodowe przypisane służbom specjalnym.  

Statystyka górą

Zasadniczym wyróżnikiem dla służb specjalnych winny być postawione im zadania, jakimi są przede wszystkim: ochrona bezpieczeństwa narodowego, porządku konstytucyjnego, przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym oraz transnarodowej przestępczości zorganizowanej, korupcji strategicznej oraz ochrona niejawnych i wrażliwych informacji. W oparciu o te zagadnienia prowadzone są przez nie czynności operacyjno-rozpoznawcze w kraju i za granicą wspierane poprzez sprawozdawczość dyplomatyczną i analizę materiałów ze źródeł otwartych. Ich podstawowym zadaniem jest funkcja informacyjno-analityczna, dająca podstawę do podejmowania decyzji przez władze państwa w zakresie polityki wewnętrznej i zewnętrznej oraz neutralizacji potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa narodowego.

Biorąc pod uwagę zadania ustawowe dla polskich służb specjalnych, a w szczególności kontrwywiadu, to w zasadzie koncentrują się one na zagadnieniach kodeksowych opisanych w art. 5 ustawy o ABW i AW oraz w art. 5 ustawy o SKW i SWW. Wynika z nich, że przede wszystkim winny się one koncentrować na czynnościach wykrywczych, dotyczących enumeratywnie wymienionych w niej przestępstwach. Jak zwrócił uwagę były szef SWW gen. Andrzej Kowalski w tekście "Konieczna reforma sektora bezpieczeństwa": "Służby specjalne nie są od ścigania przestępstw, tylko od zbierania informacji o zagrożeniach dla państwa i przeciwdziałania tym zagrożeniom. Od ścigania przestępstw jest prokuratura".

Konsekwencją tego jest to, że są one rozliczane w praktyce nie z efektywności uzyskanych informacji, mających znaczenie dla podejmowania określonych decyzji dla bezpieczeństwa narodowego przez organy rządzące, ale w znacznej mierze na podstawie statystyki wykonywanych czynności. Z racji tej umyka im kwestia pozyskiwania i analizy informacji, które są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, co stanowi ich podstawowe zadanie. Niestety, rządzący bardzo często ulegają bardzo niebezpiecznej pokusie, jaką jest sprowadzenie tych formacji do funkcji dyscyplinująco-represyjnej. Służby nie powinny być traktowane jako swoisty łup uzyskany w wyniku zwycięstwa wyborczego, a wprowadzane zmiany kadrowe przypominać wręcz realizację w praktyce prawa Kopernika-Greshama, w myśl którego "gorszy pieniądz wypiera lepszy". Ponadto, służby, a zwłaszcza kontrwywiad, zazwyczaj przynoszą złe wiadomości, a sprawujący władzę oczekują zazwyczaj "dobrych" wiadomości.

Bez szans na obiektywną ocenę wywiadowczą?

Biorąc pod uwagę fakt, że w RP funkcjonuje obecnie pięć służb określanych jako specjalne oraz pięć pozostałych posiadających ustawowe uprawnienia do czynności operacyjno-rozpoznawczych, wyłania się problem nadzoru i wynikająca z niego konieczność koordynacji działań między nimi a innymi instytucjami bezpieczeństwa narodowego. Pod względem formalnym nadzór nad służbami jest sprawowany przez Ministra Koordynatora Służb Specjalnych poprzez m.in.: sprawowanie nadzoru i kontroli służb specjalnych, rozpatrywanie skarg na decyzje organu i instancji w zakresie dostępu do informacji niejawnych, koordynowanie działań służb specjalnych, wyznaczanie strategicznych kierunków działań i funkcjonowania służb specjalnych, rozpatrywanie skarg na ich działania. Na poziomie wykonawczym przy Radzie Ministrów funkcjonuje Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, jako organ opiniodawczo-doradczy, w którego kompetencjach znajduje się kontrola wykonywania przez służby specjalne zadań, zgodnie z wyznaczonymi im kierunkami i planami. Także w zadaniach przewidzianych dla Komitetu Rady Ministrów Do Spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych istnieje zapis o przygotowywaniu propozycji działań na rzecz bezpieczeństwa na poziomie strategicznym, w tym w zakresie rozwoju zdolności operacyjnych służb mundurowych.

Niestety, w żadnym z aktów normatywnych obowiązujących w RP nie ma zapisów związanych z funkcjonowaniem wspólnoty informacyjnej służb specjalnych, zarówno w sensie instytucjonalnym, jak i strukturalnym. Konsekwencją tego jest wręcz niemożność opracowania analiz strategicznych, tj. wszechstronnych ocen wydarzeń z przeszłości i teraźniejszości, które umożliwiłyby przygotowanie prognoz dotyczących szeroko pojmowanych zagrożeń bezpieczeństwa państwa oraz wynikających z tego tytułu wniosków i rekomendacji. Z tej racji mamy do czynienia z analizami sygnalnymi przygotowywanymi na podstawie bieżącej pracy poszczególnych służb.

Nakłada się na to niestety częsta rywalizacja między służbami i zarazem brak jednolitego produktu informacyjnego, co wyklucza dostarczenie obiektywnej oceny wywiadowczej. Brak jednego koordynującego organu wywiadowczego, relacje osobiste między szefami poszczególnych służb a rządzącymi mają wpływ na dostarczane informacje. Każda ze służb zazdrośnie strzeże własnego terytorium i patrzy na inne wręcz podejrzliwie. We współczesnej światowej przestrzeni wywiadowczej brak wspólnoty informacyjnej staje się jedną z przyczyn braku skuteczności. Można wręcz postawić tezę, że w RP nie mamy do czynienia z państwowymi służbami specjalnymi, a wyłącznie resortowymi.

Obecnie jedyną strukturą działającą w oparciu o wspólnotę informacyjną na poziome operacyjnym jest powołane w 2008 r., z inicjatywy ówczesnego szefa ABW gen. Krzysztofa Bondaryka, Centrum Antyterrorystyczne funkcjonujące w ramach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zajmuje się ono koordynacją działalności krajowych służb i instytucji w zakresie zwalczania terroryzmu.

Wywiadowcza wspólnota

Era cyfrowa głęboko zmieniła środowisko operacyjne. Masowe dane w połączeniu z nowoczesną analityką dają możliwość uzyskania szerszego obrazu rzeczywistości. Tradycyjne rzemiosło wywiadowcze staje się niewystarczające dla dzisiejszego nowego środowiska operacyjnego, związane jest to z nadejściem czwartej rewolucji przemysłowej, co stało się punktem zwrotnym dla służb wywiadowczych, poprzez oddzielenie tych, którzy wykorzystują zaawansowaną technologię na swoją korzyść, od tych, którzy padają jej ofiarą. Mając dostęp do rosnącego zakresu danych cyfrowych i solidnej analityki pozwalającej gromadzić i przekształcać ogromne zasoby wiedzy w użyteczne informacje, można zwiększyć skuteczność podejmowanych decyzji.

Jak zwraca uwagę prof. Artur Gruszczak w tekście "Wywiad 3.0: wyzwania i zadania służb wywiadowczych w czasach globalnego przyspieszenia służby nowej generacji", obecnie system analizy masy informacyjnej, poprzez wykorzystanie możliwości, jakie daje narzędzie w postaci sztucznej inteligencji, pozwala na "opanowanie chaosu komunikacyjnego poprzez minimalizację prawdopodobieństwa błędu w ocenie rzeczywistości". Jednak należy zwrócić uwagę, że na końcu zawsze pozostanie człowiek, który będzie musiał podjąć decyzję. W oparciu o analizę dostępnych danych informacyjnych, system ten daje możliwość wyznaczenia i modyfikowania priorytetów dotyczących bezpieczeństwa narodowego. W tym celu w wielu krajach funkcjonują tzw. wspólnoty informacyjne, zwane też wywiadowczymi, obejmujące swym działaniem instytucje odpowiedzialne za: gromadzenie danych wywiadowczych, analizę i inne działania mające wpływ na politykę zagraniczną i bezpieczeństwo narodowe. Zadaniem ich jest ocena wydarzeń i sytuacji związanych ze sprawami zewnętrznymi i wewnętrznymi, obronnością, terroryzmem, transnarodową przestępczością zorganizowaną, badaniami naukowymi i technicznymi, międzynarodowymi zagadnieniami gospodarczymi oraz innymi kwestiami ponadnarodowymi, w oparciu o dane wywiadowcze, sprawozdawczość dyplomatyczną i materiały ze źródeł otwartych.

Przykładem tego może być Wspólnota Wywiadowcza Stanów Zjednoczonych (Intelligence Community), w ramach której Narodowe Centrum Kontrwywiadu i Bezpieczeństwa (ang. National Counterintelligence and Security Center) opracowuje m.in. Narodową Strategię Kontrwywiadu Stanów Zjednoczonych. Wskazuje ona obszary, w których zagraniczne podmioty stanowiące potencjalne zagrożenie mogą wyrządzić poważne szkody bezpieczeństwu narodowemu i ekonomicznemu oraz obszary, w które należy zainwestować uwagę i zasoby. Przedstawia ona również działania podejmowane obecnie lub planowane w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom.

W Wlk. Brytanii rolę tę pełni National Intelligence Machinery składająca się z: MI5 (kontrwywiad), SIS (wywiad), Government Communications Headquarters (służba specjalna zajmująca się wywiadem elektronicznym), Defence Intelligence (Wywiad Obronny) oraz Joint Terrorism Analysis Centre (Połączone Centrum Analizy Terroryzmu). W jej obowiązkach znajduje się monitorowanie i ostrzeganie o potencjalnych, bezpośrednich i pośrednich zagrożeniach dla brytyjskich interesów. Przeprowadza ona coroczny przegląd wymagań i priorytetów instytucji rządowych w zakresie wywiadu i kontrwywiadu, dotyczący bezpieczeństwa narodowego, sytuacji gospodarczej i zapobieganiu przestępczości mającej wpływ na bezpieczeństwo państwa. Poszczególne ministerstwa zatwierdzają te wymagania i priorytety, ułożone w trzech poziomach ważności. Każdy z nich odzwierciedla skalę pośredniości i bezpośredniości ryzyka lub korzyści dla interesów Wielkiej Brytanii.

Polski produkt informacyjny

Znaczenie analizy uzyskanych informacji przez formacje mające uprawnienia do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, poprzez wytworzenie na ich podstawie jednolitego produktu informacyjnego, to waruneksine qua non dla sytemu bezpieczeństwa narodowego. Zważywszy na fakt, że informacje przez nie uzyskane i obszary ich zainteresowania w wielu punktach są zbieżne, każda z nich ma ustawowy obowiązek sporządzania i przekazywania ich władzom państwowym, więc wykorzystanie efektu synergii wydaje się logiczne. Z tej racji utworzenie wspólnoty wywiadowczej, jako stałego systemu współdziałania, koordynacji i wymiany informacji, staje się niezbędne.

Ze środowiska służb specjalnych jedynie gen. Andrzej Kowalski w 2013 r. postulował powstanie przy koordynatorze Centrum Analiz Strategicznych, gdzie spływałyby informacje z wielu instytucji państwowych, łącznie ze służbami. Pomysł ten jednak nigdy nie znalazł zainteresowania ze strony rządzących.

Na wagę analizy strategicznej będącej synergicznym produktem formacji operacyjno-rozpoznawczych zwraca uwagę Leszek Wiszniewski w swym tekście "Rola i znaczenie analizy informacji wywiadowczej w zapewnianiu bezpieczeństwa państwa", opublikowanym w "Przeglądzie Bezpieczeństwa Wewnętrznego". Wskazuje on, że niezbędne jest określenie przez władze państwowe zapotrzebowania informacyjnego poprzez zlecenie zadań podległym im instytucjom (służbom bezpieczeństwa i porządku publicznego, agencjom wywiadowczym i kontrwywiadowczym), ściśle skorelowanego z bieżącymi wydarzeniami na świecie czy zjawiskami mogącymi negatywnie wpływać na bezpieczeństwo państwa. To na ich podstawie władze państwowe winny wskazywać kierunki działania służb. Z tym że rządzący winni posiadać zdolności do kwantyfikacji zagrożeń.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niezbędna też jest zmiana podejścia przez klasę polityczną do służb specjalnych, tak aby przyjęła ona nienaruszalną zasadę, że służą one przede wszystkim państwu, a nie aktualnie rządzącym.

Także wspomniany uprzednio prof. Gruszczak w swym tekście "Służby specjalne Polski w dobie współczesnych wyzwań cywilizacyjnych i technologicznych" stwierdza, że należy zmierzać do wypracowania "modelu realnego i efektywnego wspomagania przez służby specjalne procesów decyzyjnych na poziomie strategicznym państwa, silnie skorelowanego ze strategią bezpieczeństwa narodowego państwa oraz strategicznymi wytycznymi sojuszów międzynarodowych, w których Polska uczestniczy". Z tej racji postuluje on stworzenie Narodowej Wspólnoty Bezpieczeństwa (jako "wspólnoty wywiadowczej"). Na niej spoczywałaby odpowiedzialność za zespolenie działań poszczególnych służb oraz dostarczanie jednolitych produktów analizy wywiadowczej kluczowym decydentom, w szczególności premierowi oraz właściwym ministrom.

Dlatego należałoby rozważyć powołanie - najlepiej w oparciu o ustawę - Narodowej Wspólnoty Kontrwywiadowczej, w skład której oprócz służb specjalnych winny wejść wszystkie formacje mające uprawnienia do czynności operacyjno-rozpoznawczych. Jej zadaniem byłaby ocena, w oparciu o dane wywiadowcze i kontrwywiadowcze, wydarzeń i sytuacji związanych ze sprawami zewnętrznymi oraz wewnętrznymi, obronnością, terroryzmem, transnarodową przestępczością zorganizowaną, kwestiami gospodarczymi, korupcją strategiczną oraz innymi mającymi wpływ na bezpieczeństwo narodowe. Zapewne pojawi się pytanie odnośnie łączenia w jednej strukturze zarówno służb specjalnych jak i policyjnych. Biorąc jednak pod uwagę, że obecnie największe zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego istnieje ze strony Rosji, która jako państwo nie tylko dokonuje czynów przestępczych, ale samo w sobie jest strukturą przestępczą, obecność w tej strukturze służb policyjnych wydaje się zasadne. Transnarodowa przestępczość zorganizowana (zwłaszcza rosyjska) stanowi znaczące i rosnące zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego, z poważnymi konsekwencjami dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, instytucji demokratycznych i stabilności gospodarczej na całym świecie (wspomina o tym m.in. raport Rady Bezpieczeństwa Narodowego USA). Warto też w tym miejscu zacytować słowa przypisywane byłemu dyrektorowi CIA R. Jamesowi Woolsey'owi: "Gdy spotkasz świetnie ubranego Rosjanina wychodzącego z drogiego samochodu, to może być on biznesmenem, gangsterem, agentem wywiadu, ale zazwyczaj jest on wszystkim naraz". Oddają one najpełniej istotę współczesnego państwa rosyjskiego.

Narodowa Wspólnota Kontrwywiadowcza, w oparciu o uzyskany materiał informacyjny, winna wypracowywać podstawy dla okresowej Narodowej Strategii Kontrwywiadowczej, gdzie identyfikowane byłyby obszary, w których zagraniczne podmioty (dotyczy to zarówno aktorów państwowych i niepaństwowych) stanowiące potencjalne zagrożenie mogą wyrządzać poważne szkody bezpieczeństwu narodowemu oraz obszary, w które należy zainwestować uwagę i zasoby w celu ich neutralizacji.

Działalność wywiadowcza to nie tylko klasyczne "szpiegostwo" polegające na wykradaniu niejawnych i wrażliwych informacji, ale też - lub przede wszystkim - działania mające na celu wykreowanie określonych zachowań i postaw społecznych mających wpływ w krajach demokratycznych na podejmowane decyzje. Prowadzone są one w swoistej szarej strefie poprzez operacje wpływu z użyciem tzw. środków aktywnych, które są czasami bardzo trudno definiowalne w rozwiązaniach kodeksowych. Nie jest to tylko domeną służb rosyjskich, ale też innych państw, a także transnarodowych korporacji. Dlatego też należy również rozważyć uchwalenie w Polsce ustawy regulującej działalność zagranicznych zleceniodawców (agentów) na wzór Foreign Agents Registration Act – FARA - obowiązującej w USA od 1938 r. Pod pojęciem obcego (zagranicznego) zleceniodawcy winien być definiowany każdy zagraniczny rząd, partia polityczna, stowarzyszenie, korporacja, organizacja lub "połączenie osób", które zostało utworzone zgodnie z prawem obcego kraju lub osoba prawna i fizyczna spoza RP przebywająca lub prowadząca działalność w Polsce. Z tej racji każda osoba lub podmiot działający w RP na polecenie, żądanie lub pod kontrolą "zagranicznego zleceniodawcy", a także osoba, której działalność w przestrzeni publicznej (w tym medialnej) jest bezpośrednio lub pośrednio nadzorowana, kierowana, kontrolowana, finansowana lub dotowana w całości lub w większej części przez "zleceniodawcę zagranicznego" winien mieć obowiązek podania jej do wiadomości publicznej. Identyfikacja przeprowadzona może być za pomocą praktycznych wskaźników, takich jak język umowy, sprawozdania, raportowania, strumienie płatności i oświadczenia w wiadomościach e-mail, plikach wewnętrznych i produktach pracy, które wydają się wskazywać, że jedna strona pracuje dla drugiej.

Rozwiązań tych nie należy traktować jako ograniczenia wolności obywatelskich czy cenzury, lecz jako zapewniające transparentność życia publicznego w RP. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć kto i za jakie wsparcie prowadzi działalność lub głosi określone poglądy.

Adam Jawor - płk rez. kontrwywiadu, były ekspert EUROPOLU ds. rosyjskich (w trakcie służby pełnił szereg funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych - jako dyrektor zarządu, zastępca dyrektora, ekspert).