Dominik Mikołajczyk: O tym, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym wymaga zmiany, wiadomo od dawna. Kilka razy podejmowano próbę jej nowelizacji, jednak ostatecznie nie udało się zakończyć procesu legislacyjnego. Co w obowiązujących dziś przepisach nadaje się do korekty?

Grzegorz Matyasik, zastępca dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: Pierwsza zasadnicza zmiana, którą powinniśmy wprowadzić, a wynika ze Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, to rozszerzenie pojęcia zarządzania kryzysowego. SBN wyraźnie mówi o poszerzeniu postrzegania zarządzania kryzysowego o aspekty polityczno-militarne, według standardów, które wyznacza Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego i trudno się z tym nie zgodzić. Do tej pory widać było bowiem tendencję do "odgradzania" zagrożeń militarnych od tych niemilitarnych. Mówiąc obrazowo, jedno pole działania należy do Ministerstwa Obrony Narodowej a drugie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wszystkie kryzysy z jakim mieliśmy do czynienia pokazują jednak, że tak się nie da, a np. kryzys niemilitarny może być przyczynkiem do kryzysu militarnego. Zjawiska możliwe do wychwycenia przez poszczególne służby mogą być bardzo istotne dla pozostałych. To co dzieje się na polsko-białoruskiej granicy i sytuacja na Ukrainie dowodzą, że tak właśnie jest. Oba te porządki to naczynia połączone, szczególnie w obliczu doświadczeń agresywnej polityki rosyjskiej w ciągu ostatnich dwóch dekad. 

Drugi aspekt dotyczy planowania cywilnego i obronnego. I znowu, SBN mówi o tym, że należałoby skonsolidować porządki prawne Krajowego Sytemu Zarządzania Kryzysowego i Planu Reagowania Obronnego RP. Dobrze byłoby, żeby metodologia tworzenia tych dokumentów była podobna i przede wszystkim by "widziały się" nawzajem, stanowiły komplementarną całość i tworzyły dla decydentów oraz administracji publicznej jednolity "interfejs" do zarządzania kryzysowego, również w warunkach gwałtownej eskalacji. 

Trzecią sprawą jest konieczność wzmocnienia roli Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego i instytucji, która będzie ten zespół obsługiwała. W SBN mowa jest o Rządowym Centrum Bezpieczeństwa, które – być może – powinno wraz z niezbędnym rozwojem zaplecza organizacyjnego i analitycznego zmienić nazwę na Rządowe Centrum Bezpieczeństwa Narodowego. Podkreśliłoby to systemową rolę instytucji, jako ułatwiającej centralnym organom egzekutywy planowanie i sprawowanie bieżącego zarządzania kryzysowego.

Trzeba też pamiętać też o zarządzania ryzykiem – co powiązane jest z kolei z unijnym mechanizmem ochrony ludności i funduszami na ten cel. Już w 2020 roku próbowano rozszerzyć ustawę o zarządzaniu kryzysowym w tym zakresie, ale – tak jak pan wspomniał – ostatecznie się to, niestety, nie udało. Te mechanizmy zarządzania ryzykiem trzeba jednak wcielić w życie, w celu zwiększania spójności narodowych procedur z tymi unijnymi.

Wspomniał Pan o sytuacji na polsko-białoruskiej granicy, o wojnie na Ukrainie, dodałbym do tego jeszcze pandemię koronawirusa. Jakie wnioski z tych zdarzeń powinniśmy wyciągnąć. System zarządzania kryzysowego zadziałał?

Zadziałał, choć widać, że wymaga on wzmocnienia, korekt i to także "na dole", czyli tam, gdzie tych zadań – stawianych choćby przed samorządami – jest naprawdę dużo. Pandemia pokazała, że musieliśmy wzmacniać ten system m.in. przez Wojska Obrony Terytorialnej i Siły Zbrojne RP. Podobnie dzieje się, jeśli popatrzymy na kryzys na polsko-białoruskiej granicy. W tym kontekście widzę ciekawy przepis ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym kompetencje terenowych organów administracji wojskowej, w kwestii zarządzania kryzysowego, przekazano do WOT-u. Uważam, że to dobry kierunek i docelowo ta symbioza jest krokiem w kierunku działań systemowych, zmierzających do stworzenia obrony powszechnej, o którym mowa w SBN.

Pytanie tylko, czy użycie WOT, np. w trakcie pandemii koronawirusa, nie było działaniem doraźnym, wynikającym z tego, że w Polsce de facto nie funkcjonuje system ochrony ludności i obrony cywilnej kraju z prawdziwego zdarzenia?

Zgadzam się, że przejęcie zadań obrony cywilnej przez WOT to nie jest dobre rozwiązanie, bo jest obarczone wieloma ryzykami. Obronę cywilną chronią przepisy prawa międzynarodowego i trudno sobie wyobrazić by w trakcie wojny, zadania te wykonywali żołnierze w mundurach z przewieszonymi przez plecy karabinkami. Na myśli mam nie przejęcie tych zadań przez WOT, a ewentualne wsparcie jakiego ta formacja może – w sytuacji kryzysowej – udzielić. Oczywiście, wyjściem idealnym byłoby, gdybyśmy mieli formacje ochrony ludności, które w trakcie konfliktu zmieniają się w formacje obrony cywilnej kraju, a zbyt duże zaangażowanie wojska jest w pewnym sensie niepożądane, ale pod względem systemowym "spięcie" tych dwóch porządków – militarnego i pozamilitarnego – jest naprawdę konieczne. Te zadania obronne w części się pokrywają, więc nierozsądnym, chociażby biorąc pod uwagę koszty, byłoby ich dublowanie. 

Rzeczą jednak jeszcze istotniejszą niż finansowanie, jest pewna świadomość. Mam wrażenie, że jeszcze kilka lat temu możliwość wystąpienia jakiegokolwiek konfliktu, który dotyczyłby bezpośrednio Polski, była brana pod uwagę mniej więcej na takim samym poziomie, jak atak kosmitów. 

Rozumiem, że wojna na Ukrainie wpłynęła na zmianę tych postaw?

Myślę, że ta percepcja zmienia się już od kilku lat, zaś trwająca agresja rosyjska stanie się katalizatorem wspomnianego procesu. Mówiąc jednak o potencjalnym zagrożeniu, trzeba zapytać przede wszystkim o to, jak dodatkowo stymulować społeczeństwo na rzecz pozyskiwania wiedzy o bezpieczeństwie i angażowania się w przeciwdziałanie kryzysom. Zdaję sobie sprawę z tego, że osoby interesujące się tematem obronności, zarządzania kryzysowego czy bezpieczeństwa, funkcjonują w pewnej "bańce". Kluczową kwestią jest jednak zbudowanie powszechnej świadomości wśród ludności. Chodzi o to, by każdy obywatel wiedział jak w sytuacji kryzysowej, w momencie zagrożenia, należy działać. 

O tej aktywizacji społeczeństwa mówi się jednak już od lat i wydaje się, że do tej pory ta lekcja nie została odrobiona. Pewną "jaskółką" sygnalizującą zmiany mogą być zapowiedzi wprowadzenia ustawy o ochronie ludności. Dokument przygotowało MSWiA. RCB brało udział w pracach?

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa nie brało udziału w pracach, niemniej należy podkreślić, że na razie potencjalny projekt ustawy nie ma zainicjowanej ścieżki legislacyjnej. RCB na pewno będzie brało aktywny udział w kształtowaniu projektu podczas konsultacji wewnątrz administracji, zaś te dopiero przed nami.

Mówiąc o ochronie ludności, całym systemie, mogę tylko powtórzyć te rzeczy, o których mówiliśmy na początku, kiedy zapytał pan mnie o zmiany jakie trzeba wprowadzić do ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Najważniejszą sprawą jest rozszerzenie definicji zarządzania kryzysowego i systemowe zajęcie się tematem budowania odporności na zagrożenia. To przesłanie zarówno ze szczytów NATO, jak i wnioski płynące z ostatnich kryzysów. 

Z tego co do tej pory wiemy o ustawie o ochronie ludności wynika, że czeka nas spora rewolucja. Mówi się nawet o likwidacji RCB.

Wydaje mi się, że likwidacja komórki organizacyjnej szczebla centralnego, obsługującej strategiczny poziom zarządzania kryzysowego stanowiłaby osobliwy sposób zaadresowania największych wyzwań związanych z ochroną ludności i poważnymi zaniedbaniami w zakresie obrony cywilnej. Należy podkreślić, że intencją twórców idei RCB w latach 2006-2007 oraz misją tej instytucji, jest danie Radzie Ministrów narzędzia do kompleksowej koordynacji zarządzania kryzysowego w rozumieniu NATO. Istotne miejsce zajmują zagadnienia związane z ochroną ludności, ale nie są one jedyne. Współczesne bezpieczeństwo to coraz ważniejsze aspekty informacyjne, bezpieczeństwa sektora finansowego, energetycznego, domeny cyber. 

Pochylać się można nad różnymi koncepcjami, najważniejsze jest jednak stworzenie rozwiązań systemowych. Jeśli ta ustawa stworzona została w duchu zapisów Strategii Bezpieczeństwa Narodowego i skoncentruje się na tych aspektach, o których mówimy, a na zarządzanie kryzysowe spojrzy szerzej niż ma to miejsce w tej chwili, także w kontekście budowania odporności, to można oczekiwać raczej rozwiązań mających na celu bardziej płynną kooperację poszczególnych resortów i podległych im służb z RCB.

Jednym z kluczowych elementów przygotowywania się na kryzys, i to bez względu na to czego miałby on dotyczyć, jest budowanie odporności. Tyle teorii, pytanie tylko czy przekuwamy ją w praktykę?

Życie zmusza nas do tego, żeby właśnie takie myślenie o bezpieczeństwie wdrażać. W RCB tę świadomość dotyczącą przygotowania na kryzys, tego jak się zachować, kiedy już do niego dojdzie, staramy się rozbudzać i używamy do tego takich narzędzi, jakimi dysponujemy.

No właśnie, czy problemem RCB nie jest brak wystarczających instrumentów? Dziś Centrum to de facto instytucja doradczo-ekspercka, która nie za bardzo może np. wydawać polecenia konkretnym ministrom.

Problemy w harmonizowaniu współpracy międzyresortowej niestety w dalszym ciągu występują, ale ja jeszcze raz wrócę do dokumentu, na który powoływałem się tutaj już kilkukrotnie, a mianowicie do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, która o tej kwestii też mówiła. Zapisano tam potrzebę wzmocnienia Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego i nowej roli, jaką wspólnie z komitetem ds. bezpieczeństwa i obronności, powinien pełnić. Za postulowanymi reformami, naturalnie powinno pójść wzmocnienie instytucji "operacyjnej" jaką jest RCB – taka konstrukcja została wypracowana przez przedstawicieli wszystkich resortów biorących udział w pracach nad SBN i zatwierdzona przez prezydenta. 

Patrząc dziś na kwestie związane z bezpieczeństwem, można odnieść wrażenie pewnego rozproszenia zadań, kompetencji, a więc także i odpowiedzialności.

W SBN zapisano konieczność stworzenia kompleksowej ustawy dot. bezpieczeństwa narodowego. Kodyfikacja prawa obronnego jest krokiem w dobrym kierunku, niemniej nie odpowiada na zarysowane wyżej wyzwanie. W SBN jasno wskazano, że w tej materii należy – mówiąc kolokwialnie – zrobić porządek. 

Dlaczego w takim razie tej ustawy do dziś nie ma?

Fakt, że żyjemy od kilku lat w cieniu potężnych kryzysów – najpierw pandemicznego, obecnie wojennego – prawdopodobnie zwiększa potrzebę bieżącego załatwiania kwestii najpilniejszych np. związanych z obronnością. Zadane przez pana pytanie jest ważne, ale niestety nie jestem odpowiednim adresatem. Mam jednak głębokie przekonanie, że proponowana ustawa jest kluczowa i to z wielu powodów.   

Jaką rolę – w tym systemie, o którym Pan mówi – powinno mieć RCB?

My, pracownicy RCB mamy jasną misję. Chcemy stworzyć centrum świadomości sytuacyjnej dla decydentów i instytucję ułatwiającą prowadzenie polityki bezpieczeństwa narodowego, gdzie splatają się poszczególne obszary bezpieczeństwa. RCB powinno być takim "hubem" do którego, mówiąc obrazowo, podpięte byłyby wtyczki ze wszystkich resortów i najważniejszych instytucji. Dlatego, przy tej silosowości, o której pan mówił, ciężko jest mi sobie wyobrazić, że jeden resort nagle całkowicie przejmuje zarządzanie kryzysowe, bo będzie miał problem w "przebiciu się" przez pozostałe ministerstwa. Stąd kluczowe jest, by instytucja, zajmująca się tymi kwestiami, podlegała bezpośrednio pod premiera. 

Niezbędna jest też szeroka cyfryzacja zarządzania kryzysowego. Dziś każdy wójt, starosta czy wojewoda, powinien – za pośrednictwem narzędzia zainstalowanego np. na telefonie komórkowym czy innym urządzeniu – na żywo mieć dostęp do informacji na temat tego, co dzieje się na jego terenie. 

Dlaczego nie udało się tych zmian wdrożyć do tej pory?

To rzecz, nad którą cały czas pracujemy. Pewnym problemem są kwestie techniczne. Jednak jak tylko pojawiła się pandemia, udało nam się wdrożyć systemy świadomości sytuacyjnej dla decydentów, opierające się na geoinformacji. Uważamy, że to jest przyszłość, co widać choćby patrząc na amerykańską FEMA. Jeśli w tych systemach "zaszyjemy" to, co dziś mamy w stertach papierów, to wejdziemy na zupełnie nowy poziom zarządzania.

Mówi Pan o konieczności wzmocnienia roli RCB, jednak trudno sobie wyobrazić, by mogło do tego dojść bez konkretnych pieniędzy.

Budżet jakim dziś dysponujemy jest bardzo skromny. Trzeba sobie jasno powiedzieć, że są dzisiaj instytucje doradcze, zajmujące się znacznie węższym wycinkiem rzeczywistości i dysponujące większymi środkami. 

Chciałbym jednocześnie podkreślić, że pożądane zwiększenie budżetu nie wiąże się z wygórowanymi potrzebami etatowymi, a przede wszystkim koniecznością dokonania wspomnianego skoku technologicznego: przejścia z zarządzania poprzez procedury na zarządzania bazujące na analizie i syntezie danych.

Jednym z elementów budowania odporności, o której już mówiliśmy, jest system obrony powszechnej. Ostatnio pojawiły się różne koncepcje dotyczące tego, jak powinna ona wyglądać. Swoje pomysły ma też opozycja. Jak Pan je ocenia?

Przede wszystkim bardzo cieszę się, że ten problem został wreszcie dostrzeżony. Jeśli cofniemy się nieco, choćby do roku 2010, to przypominam, że wtedy część decydentów i generałów wątpliwie wypowiadała się np. o koncepcji powołania do życia WOT. Spotykałem się ze stwierdzeniami, że dziś konflikty wyglądają zupełnie inaczej, a obrona terytorialna to totalny anachronizm. 

Dobrze jest też doprecyzować, bo funkcjonuje taki obraz obrony powszechnej związany z mundurem, karabinem i przeszkoleniem wojskowym. Oczywiście nie jest to nic złego i ten kierunek, realizowany choćby dzięki WOT, uważam za jak najbardziej słuszny, jednak myślę też o takim systemowym rozwiązaniu, dzięki któremu każdy obywatel wie co w razie kryzysu, wojny ma robić, jakie ma zadania. Chodzi też o symbiozę tych dwóch porządków, o których mówiłem już wcześniej – militarnego i pozamilitarnego. Nie ma, w moim przekonaniu, żadnego sensu powoływanie w razie konieczności np. do wojska osób zajmujących się ochroną infrastruktury krytycznej, tylko po to, by zastępować ich innymi żołnierzami, którzy nie zostali do tych konkretnych zadań przeszkoleni. Specjaliści z automatu powinni mieć określone przydziały mobilizacyjne i powinni wejść w skład obrony powszechnej. Drugi aspekt to choćby transport, o którym zresztą szeroko mówi się w dokumentach NATO jako o obszarze budowania odporności. Jeśli zmobilizujemy do wojska wszystkich kierowców, to kto w czasie konfliktu będzie nam dowoził towary? Kierowcy to tylko przykład, który pokazuje, że system mobilizacyjny sił zbrojnych powinien "widzieć" pozostałe systemy. Zarządzanie zasobami ludzkimi – coraz cenniejszymi i trudnymi do pozyskania - na rzecz bezpieczeństwa to jeden z najlepszych przykładów tego, jak bardzo mogłaby nas wspomóc zintegrowana analiza danych.

Budowanie tej świadomości wśród społeczeństwa powinno być – jak się wydaje – jednym z celów ustawy o ochronie ludności. Mamy szansę na zbudowanie systemu ochrony ludności i obrony cywilnej kraju na miarę XXI wieku?

Warto mieć świadomość, że system zarządzania kryzysowego, obrona cywilna – ta jaka istnieje dziś – konstruowane były w zupełnie innej epoce, więc zmiana jest konieczna. 

Mam nadzieję, że szansa na stworzenie takiego systemu jest, ale jestem też głęboko przekonany o tym, że nie powinno się to odbyć z pominięciem elementów, o których mówiłem.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmowę przeprowadzono przed tym, jak redakcja dotarła do projektu ustawy ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej.