System bezpieczeństwa wewnętrznego Stanów Zjednoczonych należy do najbardziej rozbudowanych i złożonych na świecie. Wynika to bezpośrednio z federalnego ustroju państwa, w którym odpowiedzialność za bezpieczeństwo i egzekwowanie prawa jest rozdzielona między rząd federalny, poszczególne stany oraz jednostki samorządu lokalnego. W efekcie obok siebie funkcjonują dziesiątki tysięcy organów ścigania – od Federalnego Biura Śledczego (FBI) i Służby Marszałków Stanów Zjednoczonych (U.S. Marshals Service), po policje stanowe, hrabstwowe i miejskie.

Ten złożony system, który ma zapewniać elastyczność i lokalną kontrolę nad bezpieczeństwem, jednocześnie przez wiele lat ujawniał swoje ograniczenia. Równoległe kompetencje poszczególnych agencji prowadziły do powielania działań, sporów jurysdykcyjnych i utrudnionej wymiany informacji. W drugiej połowie XX wieku, w obliczu rosnącej skali przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami i prania pieniędzy, pojawiła się potrzeba ściślejszej współpracy operacyjnej pomiędzy służbami.

Odpowiedzią na te wyzwania stały się tzw. grupy zadaniowe (task forces) – elastyczne, wieloagencyjne struktury łączące funkcjonariuszy różnych szczebli administracji w celu prowadzenia wspólnych dochodzeń i operacji.

Od walki z narkotykami do bezpieczeństwa narodowego

Historia współczesnych grup zadaniowych sięga lat siedemdziesiątych XX wieku. W 1973 roku prezydent Richard Nixon, dążąc do usprawnienia federalnego systemu przeciwdziałania narkotykom, powołał do życia Drug Enforcement Administration (DEA). Agencja ta od początku działała w modelu współpracy – w jej strukturach obok agentów federalnych pracowali funkcjonariusze stanowi i lokalni, którym czasowo nadawano uprawnienia federalne (tzw. cross-designation). Był to pierwszy krok w stronę zintegrowanego modelu działania służb.

W 1982 roku Departament Sprawiedliwości uruchomił program Organized Crime Drug Enforcement Task Forces (OCDETF), który połączył w jednym mechanizmie działania FBI, DEA, ATF, U.S. Marshals Service oraz prokuratur federalnych. Celem programu było nie tylko zwalczanie handlu narkotykami, lecz także rozbijanie powiązań przestępczości zorganizowanej, w tym źródeł finansowania. Model ten szybko dowiódł swojej skuteczności, gdyż pozwalał na koncentrację zasobów i jednolite planowanie operacji między agencjami.

W 1988 roku Kongres USA stworzył kolejny filar współpracy między służbami – program High Intensity Drug Trafficking Areas (HIDTA). Zarządzany przez Biuro Polityki Kontroli Narkotyków Białego Domu (ONDCP), program ten umożliwił tworzenie regionalnych centrów analitycznych i koordynacyjnych, w których agencje federalne, stanowe i lokalne planowały wspólne operacje na terenach szczególnie dotkniętych przestępczością narkotykową.

Prawdziwy przełom przyniósł jednak 11 września 2001 roku. Po atakach terrorystycznych Stany Zjednoczone dokonały głębokiej przebudowy systemu bezpieczeństwa narodowego. FBI, które dotąd koncentrowało się na klasycznym ściganiu przestępstw, zyskało nowy, wyraźnie kontrterrorystyczny i kontrwywiadowczy profil.

W całym kraju zaczęto rozwijać sieć Joint Terrorism Task Forces (JTTF) – wspólnych zespołów antyterrorystycznych złożonych z przedstawicieli FBI, innych agencji federalnych oraz policji stanowych i miejskich. Pierwszy JTTF powstał w 1980 roku w Nowym Jorku, ale dopiero po 2001 roku sieć objęła wszystkie 56 biur terenowych FBI, licząc obecnie około 200 zespołów.

W 2003 roku, w wyniku wejścia w życie ustawy o bezpieczeństwie krajowym, powołano do życia Departament Bezpieczeństwa Krajowego (Department of Homeland Security – DHS). Połączono w nim 22 agencje federalne, w tym służby graniczne, celne i ratownicze. Ustawa przyznała sekretarzowi DHS prawo do tworzenia wspólnych grup zadaniowych (Joint Task Forces) o zasięgu krajowym.

W pierwszych latach działania powstały trzy takie struktury: JTF-East, JTF-West i JTF-Investigations, odpowiedzialne m.in. za ochronę granic i zwalczanie przemytu. Od 2020 roku funkcjonuje już tylko JTF-East, której zadania skupiają się na rejonie Karaibów i południowo-wschodnich wybrzeży USA. System DHS uzupełniają prowadzone przez agencję Homeland Security Investigations (HSI) tzw. Border Enforcement Security Task Forces (BEST) – zespoły śledcze zajmujące się przestępczością transgraniczną, handlem ludźmi i przemytami.

Ramy prawne i mechanizmy współdziałania

Task forces w Stanach Zjednoczonych nie funkcjonują na podstawie jednego aktu prawnego, lecz w oparciu o rozproszone przepisy i praktykę międzyagencyjnych porozumień (Memoranda of Understanding – MOU). Każda agencja posiada własną podstawę prawną działalności, a współpraca opiera się na wzajemnym uznaniu kompetencji i tymczasowym rozszerzeniu uprawnień.

FBI działa na mocy art. 28 U.S.C. § 533 oraz 18 U.S.C. § 3052, które nadają agentom uprawnienia dochodzeniowe i prawo do zatrzymań, a także na przepisach 28 C.F.R. § 0.85, określających jego funkcje organizacyjne. DEA korzysta z art. 21 U.S.C. § 878, umożliwiającego upoważnianie funkcjonariuszy stanowych i lokalnych do wykonywania czynności federalnych w sprawach narkotykowych. U.S. Marshals Service (USMS), zgodnie z art. 28 U.S.C. § 566, prowadzi m.in. regionalne grupy pościgowe (Regional Fugitive Task Forces), w których funkcjonariusze stanowi mogą uzyskać status specjalnego zastępcy marszałka federalnego (Special Deputy U.S. Marshal). ATF natomiast, działając na podstawie art. 18 U.S.C. § 3051 i 26 U.S.C. § 7608, prowadzi liczne grupy zadaniowe zajmujące się przestępczością z użyciem broni i materiałów wybuchowych oraz zarządza ogólnokrajową bazą danych balistycznych NIBIN.

Każda grupa zadaniowa ma charakter partnerski. Zasady jej działania są precyzyjnie określane w MOU, które reguluje kwestie dowodzenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, wymiany informacji i ochrony danych. W większości przypadków rolę wiodącą pełni agencja federalna – najczęściej FBI lub DHS. Funkcjonariusze stanowi i lokalni oddelegowani do pracy w grupach zadaniowych otrzymują status Task Force Officers (TFOs).

Po odpowiednim upoważnieniu zyskują oni ograniczone uprawnienia federalne, co pozwala im działać poza własną jurysdykcją oraz korzystać z systemów informatycznych takich jak National Crime Information Center (NCIC). Łączność i wymianę informacji między służbami z różnych stanów wspiera sieć Nlets, stanowiąca bezpieczny kanał komunikacji dla organów ścigania w całym kraju.

Nadzór i odpowiedzialność

Model amerykański opiera się na ścisłym systemie nadzoru. W ramach Departamentu Sprawiedliwości (DOJ) kontrolę nad działalnością FBI, DEA, ATF i USMS sprawuje Office of the Inspector General (OIG), który monitoruje legalność działań operacyjnych, gospodarowanie środkami oraz zgodność z politykami prokuratorskimi. W Departamencie Bezpieczeństwa Krajowego podobną rolę pełni DHS OIG, a także biura ds. praw obywatelskich i prywatności – Office for Civil Rights and Civil Liberties (CRCL) oraz Privacy Office.

Nad całym systemem czuwa Kongres Stanów Zjednoczonych, który prowadzi regularne kontrole i wysłuchania komisji ds. sądownictwa i bezpieczeństwa wewnętrznego. Działania grup zadaniowych podlegają również ocenie sądów federalnych, w szczególności w kontekście ochrony praw konstytucyjnych, takich jak zakaz nieuzasadnionych przeszukań i zatrzymań (IV poprawka do Konstytucji).

Efektywność działania grup zadaniowych w Stanach Zjednoczonych

Grupy zadaniowe stanowią jeden z najważniejszych instrumentów współczesnego amerykańskiego systemu egzekwowania prawa. Ich skuteczność wynika przede wszystkim z połączenia zasobów i kompetencji wielu instytucji – federalnych, stanowych i lokalnych – które w ramach wspólnego mandatu operują pod jednolitym dowództwem i na podstawie wspólnych ustaleń prokuratorskich. W praktyce pozwala to uniknąć dublowania działań, przyspiesza wymianę informacji i zwiększa możliwości analityczne, co przekłada się na wyższą skuteczność dochodzeń w sprawach złożonych i wielowątkowych.

Najbardziej rozbudowanym przykładem efektywnej współpracy międzyagencyjnej jest program Organized Crime Drug Enforcement Task Forces (OCDETF), działający od 1982 roku pod auspicjami Departamentu Sprawiedliwości. Według danych DOJ, zespoły OCDETF koncentrują się na rozbijaniu struktur przestępczych o zasięgu krajowym i międzynarodowym, szczególnie tych zajmujących się handlem narkotykami i praniem pieniędzy.

W ostatnich latach program odpowiadał za ponad 20 proc. wszystkich spraw federalnych dotyczących zorganizowanego obrotu narkotykami i doprowadził do tysięcy konfiskat aktywów o łącznej wartości przekraczającej miliardy dolarów rocznie. DOJ podkreśla, że współdziałanie w ramach OCDETF umożliwia nie tylko fizyczne zatrzymywanie przestępców, ale także systematyczne uderzanie w ich zaplecze finansowe i logistyczne.

Podobnie wysoką skuteczność odnotowują Joint Terrorism Task Forces (JTTF) koordynowane przez FBI. Według raportów tej agencji, dzięki istnieniu JTTF udało się zapobiec wielu planowanym atakom terrorystycznym w USA po 2001 roku, w tym zamachom bombowym i aktom przemocy inspirowanym ideologią ekstremistyczną. FBI wskazuje, że siłą JTTF jest zdolność do natychmiastowej reakcji – dzięki stałej obecności przedstawicieli ponad 500 agencji partnerskich na poziomie federalnym, stanowym i lokalnym. JTTF działają dziś w każdym biurze terenowym FBI i umożliwiają bieżącą wymianę danych wywiadowczych między służbami cywilnymi, wojskowymi i wywiadowczymi.

Efektywność modelu task force potwierdzają również niezależne analizy rządowe. W raporcie Government Accountability Office (GAO) z 2023 roku wskazano, że międzyagencyjne grupy zadaniowe prowadzone przez Departament Bezpieczeństwa Krajowego (DHS), w tym Border Enforcement Security Task Forces (BEST), w latach 2017–2022 doprowadziły do ponad 25 tysięcy aresztowań i przejęcia kontrabandy o wartości przekraczającej 2 miliardy dolarów. Raport GAO podkreśla, że kluczowym czynnikiem sukcesu tych struktur jest wspólne zarządzanie informacjami oraz bezpośredni dostęp funkcjonariuszy różnych agencji do zasobów śledczych i systemów analitycznych.

Sukces grup zadaniowych jest widoczny także w obszarze ścigania sprawców przemocy z użyciem broni. ATF, współpracując z lokalnymi policjami w ramach task forces, doprowadziło do znaczącego wzrostu skuteczności w wykrywaniu powiązań między przestępstwami z użyciem broni dzięki wykorzystaniu National Integrated Ballistic Information Network (NIBIN). Według raportów ATF, wykorzystanie tej sieci w operacjach wieloagencyjnych pozwoliło w ostatnich latach na powiązanie ponad 100 tysięcy przypadków użycia broni z konkretnymi sprawami kryminalnymi i przyczyniło się do szybszego identyfikowania sprawców.

Wspólne oceny Departamentu Sprawiedliwości i Biura Inspektora Generalnego (DOJ OIG) wskazują, że efektywność grup zadaniowych wynika nie tylko z wymiernych wyników śledczych, ale także z budowania trwałych relacji roboczych między funkcjonariuszami różnych służb. Ułatwia to koordynację działań w sytuacjach kryzysowych – od operacji antyterrorystycznych, przez reagowanie na cyberataki, aż po klęski żywiołowe i masowe strzelaniny.

Nie oznacza to jednak, że system jest wolny od problemów. Raporty GAO zwracają uwagę na problemy z jednolitym raportowaniem efektów poszczególnych grup, a także na trudności w utrzymaniu równowagi między skutecznością operacyjną a ochroną praw obywatelskich. Mimo to, w większości przypadków audyty federalne wskazują, że model task force pozostaje jednym z najbardziej efektywnych narzędzi walki z przestępczością zorganizowaną i zagrożeniami terrorystycznymi w Stanach Zjednoczonych.

Grupy zadaniowe w USA łączą kompetencje różnych agencji, umożliwiają szybkie reagowanie i lepsze wykorzystanie informacji operacyjnych. Ich efektywność potwierdzają dane DOJ, FBI, ATF i DHS – zarówno pod względem liczby rozbitych grup przestępczych, przejętych środków finansowych, jak i powstrzymanych ataków terrorystycznych. Choć wymagają stałego nadzoru i koordynacji, stanowią wzorcowy przykład międzyagencyjnej współpracy, która znacząco zwiększa bezpieczeństwo narodowe i skuteczność egzekwowania prawa.

Polski kontekst prawny i instytucjonalny

W polskim porządku prawnym brak jest ustawowej definicji pojęcia „grupa zadaniowa” oraz jednolitego aktu prawnego regulującego jej tworzenie, strukturę czy kompetencje. Nie oznacza to jednak, że system nie przewiduje mechanizmów współpracy. Poszczególne ustawy ustrojowe – o Policji, CBA, ABW, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, KAS – zawierają przepisy umożliwiające współdziałanie w zakresie zwalczania przestępczości i ochrony bezpieczeństwa publicznego.

Przykładowo, art. 14 ust. 3 i 4 ustawy o Policji pozwala tej formacji współpracować z innymi organami państwowymi i samorządowymi w zakresie zapobiegania przestępczości. Podobnie art. 5 ust. 2 pkt 8 ustawy o CBA przewiduje współdziałanie z innymi instytucjami w wykrywaniu przestępstw korupcyjnych, a art. 5 ust. 3 ustawy o ABW i AW dopuszcza współpracę agencji z organami administracji publicznej w zakresie ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa.

Na podstawie tych przepisów tworzone są różnorodne formy współpracy. Do najważniejszych należą m.in. Międzyresortowy Zespół do Spraw Przeciwdziałania Handlowi Ludźmi, działający przy MSWiA, który pełni funkcje doradcze i koordynacyjne, oraz Krajowy System Cyberbezpieczeństwa (KSC), utworzony ustawą z 2018 roku, w ramach którego funkcjonują trzy krajowe zespoły reagowania na incydenty komputerowe (CSIRT GOV, CSIRT MON i CSIRT NASK). Struktury te koncentrują się na wymianie informacji i współdziałaniu administracyjnym, nie posiadając uprawnień procesowych.

Jedynym przykładem rzeczywistej integracji procesowej w polskim systemie prawnym są Wspólne Zespoły Dochodzeniowe (Joint Investigation Teams – JIT), powoływane w oparciu o decyzję ramową Rady UE 2002/465/JHA oraz art. 589b–589h Kodeksu postępowania karnego. Umożliwiają one prowadzenie wspólnych dochodzeń przez funkcjonariuszy i prokuratorów z różnych państw, przy zachowaniu jednego, wspólnego mandatu procesowego.

Porównanie modeli

Model amerykański charakteryzuje się integracją i centralizacją działań, pozwalającą na łączenie zasobów wielu agencji w ramach jednego celu operacyjnego. Mechanizmy takie jak cross-designation czy Memoranda of Understanding umożliwiają funkcjonariuszom różnych służb działanie pod wspólnym dowództwem i z jednolitym mandatem.

W Polsce natomiast dominuje model koordynacyjny, w którym współpraca między służbami ma charakter organizacyjny i informacyjny, lecz nie prowadzi do formalnej integracji uprawnień procesowych. Każda formacja działa w granicach swojego ustawowego mandatu, a wspólne przedsięwzięcia mają charakter czasowy i opierają się na porozumieniach administracyjnych.

Wprowadzenie do polskiego systemu elementów amerykańskiego modelu działania zespołów zadaniowych mogłoby zwiększyć jego elastyczność i efektywność, zwłaszcza w obszarach wymagających zintegrowanego podejścia, takich jak zwalczanie przestępczości zorganizowanej, cyberprzestępczości czy terroryzmu. Wymagałoby to jednak wprowadzenia przepisów umożliwiających tworzenie stałych zespołów operacyjno-śledczych z udziałem funkcjonariuszy różnych służb, nadania im wspólnego mandatu procesowego oraz ustanowienia jednolitego systemu dowodzenia i nadzoru.