Służby Mundurowe

Restitutio in integrum, czyli o zgłoszeniu gotowości do podjęcia służby przez policjanta

Fot. policja.pl

Od wielu lat do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają wnioski o ochronę praw i wolności funkcjonariuszy, którzy po uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie karnej lub administracyjnej nie zgłosili w odpowiednim terminie gotowości podjęcia służby. Po zapoznaniu się z dokumentacją zwykle okazywało się, że zainteresowani nie dochowali 7-dniowego terminu na złożenie oświadczenia o gotowości podjęcia służby - wyrazili je przedwcześnie albo za późno. W rezultacie próba wyrażenia woli o chęci ponownego założenia munduru okazywała się daremna i to jeszcze zanim doszło do weryfikacji czy jego rozmiar, fason i materiał odpowiadają ustawowym warunkom.

Problem ten okazał się szczególnie wyraźny w sprawie policjanta, wobec którego wyrok przywracający do służby wydał sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym, a jego prawomocność uzależniona była od daty odbioru jego odpisu przez strony postępowania. Trudność polegała na tym, że funkcjonariusz, mimo wielokrotnych zapytań telefonicznych w sądzie, nie był w stanie uzyskać informacji, czy i kiedy odpis orzeczenia został doręczony do organu, a zatem z jaką datą się ono uprawomocniło. Zarządzenie stwierdzające prawomocność orzeczenia wydane zostało na długo po tym (kilka tygodni), jak orzeczenie stało się prawomocne. Niestety, w dacie tej zamknął się ten niezwykle krótki 7-dniowy termin na zgłoszenie gotowości do podjęcia służby. W dalszej konsekwencji spowodowało to zwolnienie funkcjonariusza ze służby  na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Pragmatyka służbowa policjantów umożliwia powrót do służby funkcjonariuszom, którym uchylono (względnie stwierdzono nieważność) decyzję o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości (tryb administracyjny). W postępowaniu karnym dotyczy to sytuacji, gdy policjant wprawdzie został zwolniony na podstawie ustawy o Policji, jednak - w dużym uproszczeniu – zwolnienie to pozostawało w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, które następnie zakończyło się np. wyrokiem uniewinniającym.

Czytaj też

Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2559/20) wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza w praktyce reaktywację stosunku służbowego. Konsekwencją jest pozbawienie skutków prawnych decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby od dnia uzyskania przez orzeczenie przymiotu prawomocności. Przywrócenie do służby następuje ze skutkiem ex nunc. Nie eliminuje tym samym z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których policjant został zwolniony ze służby, nie powoduje też powrotu do stanu jaki istniał przed tym zwolnieniem, ale odnosi się do zdarzeń teraźniejszych i przyszłych. Przywrócenie do służby nie jest jednak równoznaczne z dopuszczeniem do jej pełnienia.

W obu przypadkach przy reaktywowaniu stosunku służbowego zachodzi konieczność potwierdzenia dalszej woli kontynuowania służby (gotowości). Nie każdy decyduje się na taki krok, bowiem w okresie pozostawania poza służbą policjant mógł sobie poukładać życie rodzinne i zawodowe. Ci jednak, którzy postanowią ponownie założyć mundur, oświadczenie takie muszą złożyć w terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Wcześniejsze bądź późniejsze dokonanie tej czynności nie wywoła zamierzonego skutku. Termin zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji jest terminem prekluzyjnym dla strony, a jego uchybienie powoduje, że czynność prawna przez nią podjęta po upływie tego terminu jest bezskuteczna. Niedopełnienie powyższego wymogu - niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy - musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby. Użycie zwrotu "stosunek służbowy ulega rozwiązaniu" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu (wyrok NSA z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2349/10).

Innymi słowy w przypadku terminu prekluzyjnego niedopuszczalne jest dokonanie czynności po upływie tego terminu, a policjant nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia. Przepis art. 42 ust. 2 ustawy o Policji charakteryzuje się kategorycznością, co skutkuje tym, że czynność podjęta po upływie terminu jest bezskuteczna i to niezależnie od powodów albo nawet wtedy, gdy były one usprawiedliwione.

Czytaj też

W systemie powszechnym (pracowniczym) obowiązuje 7-dniowy termin zawity, który może zostać przywrócony, jeżeli jego przekroczenie nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika (art. 48 § 1 Kodeksu pracy). Na gruncie tego przepisu uważa się (wyrok SN z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II PK 368/15), że za przyczynę przekroczenia terminu niezależną od pracownika należy uznać także trudność w ustaleniu daty uprawomocnienia się wyroku, gdy następuje ono z datą upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia liczonego od doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem stronie pozwanej. Inaczej mówiąc, gdyby funkcjonariusz pozostawał w stosunku pracy, mógłby oczekiwać, że termin na zgłoszenie gotowości niezwłocznego podjęcia pracy zostanie mu  w omawianym przypadku przywrócony. Stosunki służbowe policjantów mają jednak charakter administracyjnoprawny, co powoduje, że nie znajdują do nich zastosowania regulacje pracownicze oraz ukształtowane na ich podstawie orzecznictwo sądów powszechnych.

Pojawia się zatem pytanie, czy ewentualne wprowadzenie do ustawy o Policji terminu zawitego niesie za sobą jakieś zagrożenie dla stosunku służbowego.  W wyroku z 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy ABW i AW, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę.

Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza. Zapobiegają arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej.

Czytaj też

Wyrok wprawdzie dotyczył ABW i AW, jednak tezy tam sformułowane pozostają aktualne na gruncie pragmatyki służbowej policjantów. Przywrócenie do służby jako ponowne nawiązanie stosunku służbowego mieści się w zakresie normowania art. 60 Konstytucji. Trybunał wyraźnie wskazał, że stosunek służbowy podlega szczególnej ochronie. Skłania to do wniosku, że aktualna, bardziej rygorystyczna niż obowiązująca w Kodeksie pracy, regulacja może kolidować z treścią art. 60 Konstytucji. Na marginesie należy zaznaczyć, że w chwili obecnej z inicjatywy Senatu trwa proces legislacyjny (senacki druk nr 645) polegający na dodaniu tożsamego w treści przepisu do pragmatyki służbowej funkcjonariuszy ABW i AW.

Naturalnie długi okres pozostawania poza służbą powoduje, że wiedza funkcjonariusza się dezaktualizuje. Podobnie on sam może utracić przymioty niezbędne do ponownego pełnienia służby, np. jego kondycja psychofizyczna może ulec pogorszeniu. Jednak skuteczne zgłoszenie gotowości podjęcia służby nie przesądza jeszcze o tym czy zainteresowany rzeczywiście będzie pełnił służbę. Do tego niezbędne jest jeszcze m.in. ocena zdolności fizycznej i psychicznej do służby, karalności, nieposzlakowanej opinii, weryfikacja funkcjonariusza w niejawnych bazach danych np. KCIK, KSIP (może okazać się że w międzyczasie policjantowi postawiono inne zarzuty) czy postępowanie sprawdzające, jeżeli w międzyczasie wygasło dotychczasowe poświadczenie bezpieczeństwa. Innymi słowy podjęcie służby poprzedza swoiste „sito" kwalifikacyjne i jeżeli w jego trakcie okaże się, że w czasie pozostawania poza służbą zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji tj. ze względu na ważny interes służby. Powyższe rozważania wskazują zatem, że interes służby pozostał zabezpieczony w stopniu maksymalnym, natomiast interes jednostki (policjanta) w stopniu daleko niewystarczającym. Wydaje się, więc, że proporcje pomiędzy interesem służby a interesem jednostki zostały zachwiane, co z kolei skłania do postawienia zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności.

Rzecznik Praw Obywatelskich dwukrotnie interweniował w tej sprawie u Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazując, że zasady współżycia i sprawiedliwości społecznej przemawiają za wzmocnieniem ochrony prawnej policjantów. Niestety, w obu przypadkach bezskutecznie. Aktualnie, z uwagi na procedowany w Sejmie projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, który zmierza w kierunku powielenia wadliwej regulacji względem funkcjonariuszy ABW i AW, Rzecznik postanowił zwrócić się do Przewodniczącego Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z prośbą o inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie.


Tomasz Oklejak - autor jest naczelnikiem Wydziału Biura Rzecznika Praw Obywatelskich ds. Żołnierzy i Funkcjonariuszy.

Komentarze