O tym, że budowa systemu ochrony ludności, czy szerzej, odporności państwa, jest konieczna tu i teraz, InfoSecurity24.pl pisał już wielokrotnie. Kwestie te poruszane były także podczas I Kongresu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej w marcu 2023 roku. I choć wydawało się, że coś w tej sprawie może ulec zmianie, kolejny projekt ustawy o ochronie ludności przegrał – co jasno przyznał w rozmowie z redakcją wiceszef MSWiA Maciej Wąsik – z wyborczym kalendarzem. Nieustannie pozostajemy więc jako państwo, w punkcie „zero”, a to z kolei staje się coraz bardziej niebezpieczne dla nas samych.

Kontrola NIK koncentrowała się przede wszystkim na odpowiedzi na pytania: czy system ochrony ludności w Polsce jest przygotowany na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi. W ocenie NIK organy państwa nie są przygotowane do tego, aby w przypadku wystąpienia zagrożeń o charakterze hybrydowym zapewnić sprawną realizację zadań w ramach systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej.
Marian Banaś, Prezes NIK

Sprawą budowania odporności, zagrożeń hybrydowych, zarządzania kryzysowego i ochrony ludności zajęła się Najwyższa Izba Kontroli. Wnioski z jej działań – co nie zaskakuje – są druzgocące.  NIK skontrolowała m.in. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa oraz urzędy wojewódzkie, miejskie, starostwa powiatowe i urzędy gmin. Jak podkreślono, „kontrola nie ograniczała się jedynie do badania istniejących planów i innej dokumentacji – w jej trakcie na terenie czterech województw przeprowadzono tzw. gry decyzyjne. Polegały na sprawdzeniu, w jaki sposób organy zarządzania kryzysowego reagują bezpośrednio po uzyskaniu informacji o zagrożeniu”.

NIK wprost zwraca uwagę, na brak regulacji dotyczących ochrony ludności oraz na to, że w dokumencie przygotowanym przez MSWiA (który ostatecznie nie trafił pod obrady rządu) nie uwzględniono jednak definicji oraz zadań związanych z zagrożeniami hybrydowymi. „Co ciekawe fraza ta nie pojawiała się w ogóle w dokumencie, mimo że nie było żadnych przeciwwskazań, aby Minister SWiA w toku prowadzonych prac legislacyjnych wprowadził je do projektu. Byłaby to próba uporządkowania prawnego tematyki zagrożeń hybrydowych” - czytamy.

To jednak tylko część bardziej złożonego problemu. Jak informował InfoSecurity24.pl już ponad rok temu, obrona cywilna – choć w iluzorycznej formie – przestała istnieć nawet „na papierze”. Wszystko przez wejście w życie przepisów o obronie ojczyzny i „zniesieniu” ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Jak zauważa NIK, „stało się to w czasie, gdy trwała już wojna w Ukrainie”, a „konsekwencją uchylenia przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP była też likwidacja funkcjonujących struktur i organów obrony cywilnej na wszystkich jej szczeblach, w tym podstawowych jednostek organizacyjnych przeznaczonych do wykonywania zadań OC, tj. formacji obrony cywilnej.” 

RCB jednak potrzebne?

Zdaniem kontrolerów, najlepiej spośród kontrolowanych instytucji radzą sobie urzędy wojewódzkie i urzędy miast na prawach powiatu oraz… Rządowe Centrum Bezpieczeństwa. Jeśli chodzi o tę ostatnią instytucję, to warto przypomnieć, że w myśl projektu ustawy o ochronie ludności autorstwa MSWiA, miała ona zostać zlikwidowana. Zdaniem NIK, najważniejszym utrudnieniem dla RCB było „niedofinansowanie oraz duża liczba odejść doświadczonych pracowników, spowodowana m.in. planami istotnej zmiany zasad jego funkcjonowania i wysokością wynagrodzeń”. To wszystko wpłynąć miało „na zmniejszenie aktywności RCB w stosunku do potrzeb systemu zarządzania kryzysowego”. 

Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła działania szefa MSWiA odpowiedzialnego za sprawy zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Nieprawidłowości dotyczyć miały przede wszystkim „braku aktywności resortowego zespołu zarządzania kryzysowego, który w okresie objętym kontrolą nie odbył ani jednego protokołowanego posiedzenia, co skutkowało brakiem realizacji zadań ustawowych”.

Z zagrożeniami hybrydowymi „na bakier"

Jak czytamy, jeśli chodzi o szczebel powiatowy i gminny „nie zostały stwierdzone nieprawidłowości, których charakter wskazywałby jednoznacznie na zagrożenia związane z ochroną ludności”. Nie zmienia to jednak faktu, że stan przygotowania tych jednostek – jak to ujęto – „może budzić wątpliwości co do możliwości zapewnienia sprawnej realizacji zadań w przypadku faktycznej sytuacji kryzysowej”. Problemem ma być m.in. niewystarczające zaangażowanie odpowiedzialnych organów w „realizację ustawowego zadania dotyczącego zarządzania, organizowania i prowadzenia szkoleń, ćwiczeń i treningów”. NIK zauważa, że wiodącą rolę w tej kwestii powinno pełnić właśnie RCB, którego działanie było w ostatnich latach marginalizowane. Dodano też, że „żaden ze skontrolowanych zespołów zarządzania kryzysowego w czasie swoich posiedzeń nie zajmował się problemami zagrożeń hybrydowych”.

Należy podkreślić, iż Prezes Rady Ministrów w ramach Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego powołał Zespół Roboczy ds. wczesnej identyfikacji zagrożeń hybrydowych oraz wsparcia koordynacji w tym obszarze. Niektóre wnioski i rekomendacje wypracowane na posiedzeniach zespołu były następnie – w zależności od potrzeby – poruszane na posiedzeniach RZZK. Posiedzenia zespołu koncentrowały się na potencjalnych przejawach działań hybrydowych w obszarach kluczowych dla bezpieczeństwa państwa, wyodrębnionych według metodologii analizy stosowanej przez NATO.
Fragment komunikatu NIK

Cały czas istnieć mają też problemy z interpretacją kluczowych pojęć i definicji związanych z zarządzaniem kryzysowym, w „szczególności uznania sytuacji za kryzysową”. W konsekwencji - jak dodano - „w czasie kontroli nie można było ustalić ile sytuacji kryzysowych, w tym o charakterze hybrydowym, wystąpiło w Polsce”.

Co więcej, NIK wprost zwraca uwagę na to, że MSWiA nie wiedziało o kryteriach kwalifikowania przez RCB konkretnych zdarzeń jako sytuacji kryzysowych. Zdaniem kontrolerów, szczególnie niepokojące jest to zwłaszcza w odniesieniu do zagrożeń, w ramach których zarówno KPZK (Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego), jak i resortowy PZK (Plan Zarządzania Kryzysowego) „wskazywały Ministra SWiA jako podmiot wiodący (współpracujący) w ramach poszczególnych faz zarządzania kryzysowego”. 

We wszystkich objętych kontrolą jednostkach przeprowadzone miały zostać też symulacje sytuacji kryzysowych wywołane „nagłymi działaniami hybrydowymi przez niezidentyfikowanego przeciwnika”. Ich celem było sprawdzenie zdolności reagowania bezpośrednio po informacji o sytuacji kryzysowej oraz sprawdzenie przebiegu procesów decyzyjnych realizowanych przez zespoły zarządzania kryzysowego.

Jak się okazało, co do zasady, w porównaniu z rokiem 2017, nastąpiła poprawa działań wojewodów, starostów, burmistrzów. Wątpliwości wciąż budzi jednak m.in. „jednoosobowa obsada w godzinach wieczornych i nocnych niektórych centrów zarządzania kryzysowego, co w przypadku wystąpienia poważnych sytuacji znacząco utrudniłoby w pełni skuteczne i niezwłoczne podjęcie koniecznych działań”.

Co zatem należy zrobić? Po pierwsze pilnie potrzebujemy ustawy regulującej kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej. Po drugie, biorąc pod uwagę obecną sytuację geopolityczną, musimy podnosić świadomość społeczną oraz instytucjonalną na temat postępowania w sytuacjach zagrożeń hybrydowych. Po trzecie, wreszcie – jak wskazują kontrolerzy – trzeba dokonać „analizy funkcjonującego systemu zarządzania kryzysowego, celem ograniczenia skali występowania zidentyfikowanych przez NIK nieprawidłowości”

Wnioski, jakie wyciąga Najwyższa Izba Kontroli – choć eufemistycznie mówiąc, mało optymistyczne – nie są niczym nowym. O tym, że system ochrony ludności, obrony cywilnej, czy szerzej odporności państwa, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń o charakterze hybrydowym, wymaga pilnych działań, wiadomo od dawna. Cyklicznie mówią o tym politycy każdej z opcji, jednak - jak do tej pory - na słowach działania się kończą. I nawet jeśli ktoś powie, że przecież jest kilka pomysłów na to, jak sprawy te uregulować powstało, to warto zaznaczyć, że żaden z nich, nie wyszedł ponad fazę projektu, a i na tym etapie dokumenty musiały się mierzyć ze sporą falą krytyki.

Skoro jednak wiedza o tym, że problem istnieje jest tak powszechna, dlaczego nie idą za tym konkretne działania? „Schody” zaczynają się – jak się wydaje – wszędzie tam, gdzie politycy próbują doraźnie „łatać dziury”, nie patrząc na system całościowo. Uregulowanie kwestii ochrony ludności nie jest możliwe bez reformy systemu zarządzania kryzysowego, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń hybrydowych, a tego z kolei nie da się zrobić, nie patrząc na kwestie bezpieczeństwa państwa, chociażby przez pryzmat Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, czy innych tego typu dokumentów. Ostanie lata pokazują dość wyraźnie, że to co najbardziej niebezpieczne i problematyczne, często wymyka się klasycznemu postrzeganiu i pojedynczym definicjom. 

Pytanie czy raport NIK będzie swoistym, „kubłem zimnej wody” dla polityków? W umowie koalicyjnej pojawił się wprawdzie zapis mówiący o odbudowie obrony cywilnej, i choć jest dość enigmatyczny, to daje nadzieję, że jest to jeden z priorytetów nowej większości parlamentarnej. Problem w tym, że czas ucieka, więc prace zacząć trzeba tak szybko, jak to tylko możliwe.