Jak przypomina Rada Legislacyjna (organ opiniodawczo-doradczy) przy Prezesie Rady Ministrów, która zajęła się oceną przygotowanego przez resort spraw wewnętrznych i administracji projektu o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej, bezpośrednim celem jego przygotowania było kompleksowe unormowanie problematyki ochrony ludności, rozumianej jako wszelkie działania państwa w tym obszarze – zarówno w czasie pokoju, jak i wojny. Ma on uporządkować przepisy oraz ograniczyć akty prawne regulujące te same, bądź zbliżone merytorycznie zagadnienia, a także określić zadania poszczególnych podmiotów i wzajemnych ich zależności w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Rada podsumowuje nawet, że "potrzeba stworzenia tego typu regulacji prawnej jest właściwie bezsporna" i "niezbędne jest doskonalenie istniejących rozwiązań prawnych i wprowadzanie nowych mechanizmów działania". Co ważne jednak, zmiany te – jak pisze – nie powinny być rewolucyjne, ale mieć formę reformy funkcjonalnej.

Choć ogólna ocena projektu jest pozytywna, to Rada Legislacyjna znalazła w nim "wiele istotnych wad". Mają one charakter zarówno formalny (czyli techniczno-legislacyjny), jak i merytoryczny. W przypadku tych pierwszych, na liście znalazł się – jako podstawowy problem tego dokumentu – nadmierny zakres przedmiotowy projektu ustawy. Rada ocenia, że reguluje on wiele spraw, które były dotychczas przedmiotem sporej liczby unormowań ustawowych i regulowanych aktami niższego rzędu, a miały przy tym różne umocowania konstytucyjne. "Przypomina to kodyfikację, a w rzeczywistości stanowi też w jakiejś części bardziej lub mniej udaną kompilację obowiązujących przepisów" – czytamy. Sugeruje nawet, że lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie ustawy podstawowej (wiodącej) w tej sferze stosunków społecznych oraz pozostawienie odrębnych regulacji w postaci ustaw szczegółowych. Co więcej, "nawet przyjęcie ustawy w zaproponowanym kształcie spowoduje funkcjonowanie wielu rozwiązań odrębnych, z którymi projektowana regulacja nie będzie koherentna", a przy tak szerokim zakresie przedmiotowym zapewne niezbędna byłaby w dalszym czasie odrębna ustawa – jak to ujmuje Rada – "czyszcząca".

Należy też zwrócić uwagę, że Projekt liczy 176 pojedynczych i złożonych jednostek artykułowych, a proponowane do uchylenia ustawy połowę mniej. Można uznać, że jest on rozwlekły, ale jest też pod względem jakościowym nierównomierny. Projektowane przepisy mają różny stopień ogólności. Niektóre materie ustawowe są regulowane niedostatecznie precyzyjnie, a inne nazbyt szczegółowo, zdarzają się pewne "powtórzenia z uszczegółowieniami" dotyczące przepisów z różnych lat. Niemniej "przeregulowanie" jako takie nie występuje.
fragment opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów o projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

Chaos kontrolowany?

To jednak tylko wstęp do bardziej szczegółowych uwag, które Rada Legislacyjna zawarła w opinii. Po pierwsze, zwrócono uwagę na brak definicji legalnej klęski żywiołowej. Oceniono również, że nazbyt ogólnie określone zostały warunki wprowadzenia stanu pogotowia czy stanu zagrożenia. Przypomnijmy, że to dwa nowe stany, które polskie władze (i to bez udziału prezydenta czy Sejmu) będą mogły ogłosić, aby podnieść gotowość organów administracji publicznej. Poprzedzać mają one wprowadzenie klęski żywiołowej. Zgodnie z projektem, "pogotowie" ogłosić będzie można, gdy pojawią się "niekorzystne okoliczności wywołane działaniami sił natury lub działalnością człowieka", co – jak podkreśla Rada – jest "bardzo pojemne i może obejmować bardzo różne stany wpływające choćby w minimalnym stopniu negatywnie na funkcjonowanie organów państwa, społeczeństwa bądź jego części, chociażby złe warunki atmosferyczne". Szczególnie, że jeśli stan pogotowia uznany zostanie za niewystarczający, to ogłosić będzie można stan zagrożenia, w ramach którego polskie władze będą już mogły bezpośrednio wpływać na podmioty znajdujące się poza strukturą administracji publicznej, czyli przedsiębiorców oraz osoby fizyczne. Dlatego też, przesłanki wprowadzenia obu stanów powinny być zdecydowanie bardziej ścisłe. Co więcej, to w ustawie – jak czytamy – a nie w oddzielnym rozporządzeniu premiera powinny zostać określone szczegóły stanu pogotowia i stanu zagrożenia.

Rada Legislacyjna podkreśla również, że jeśli ochrona ludności ma stanowić system zintegrowanej działalności organów i zasobów ochrony ludności w czasie pokoju, stanów nadzwyczajnych i na czas wojny, to nowa ustawa zawierać musi "reguły kolizyjne", które określać będą stosunek do innych dokumentów regulujących pozostałe stany nadzwyczajne. Przykładowo, chodzi o zaznaczenie w dokumencie, że nie narusza ona postanowień ustawy z 2002 roku o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej czy ustawy z 2002 roku o stanie wyjątkowym. Eksperci dodają również, że "przepisy regulujące stany nadzwyczajne w państwie powinny przyjąć formę odrębnych ustaw (...)". Zwracają także uwagę na fakt, że pojęcie "ochrony ludności" pojawia się w ustawie o obronie Ojczyzny z 2022 roku i "należałoby w niej określić, że odbywać się to będzie na zasadach określonych w projektowanej ustawie".

Zgodnie z planem autorów projektu, czyli MSWiA, uchylona ma zostać również część ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela, która dotyczy klęski żywiołowej. Rada Legislacyjna pyta m.in. jaki jest sens tego rozróżnienia, przez przyjęcie założenia, że państwo będzie wyrównywać straty wynikające tylko z ograniczeń w czasie stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego? Za niedostateczne i prawnie zagmatwane uznano również rozwiązania dotyczące organizacji obrony cywilnej, a zwłaszcza zasad działania formacji obrony cywilnej oraz formacji ochrony ludności.

Permanentny kryzys

Eksperci sugerują, że autorzy projektu ustawy na problematykę powinni spojrzeć holistycznie i nie sprowadzać sprawy ochrony ludności "do zmiany nazwy dotychczasowej obrony cywilnej i otoczenia jej pewnymi dodatkami" czy do "uchwalenia jednej ustawy strażackiej".

Sprawa ochrony ludności czy inaczej zapewnienie zbiorowego bezpieczeństwa obywateli albo szerzej: stworzenie systemu bezpieczeństwa powszechnego to z jednej strony podstawowy element zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z drugiej strony ochrona ludności niewątpliwie wykracza poza dział administracji rządowej: sprawy wewnętrzne. Sprawa ta wchodzi w zakres działania wielu organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także jest przedmiotem zainteresowania organizacji społecznych i pozarządowych.
fragment opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów o projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

Projekt, co więcej, nie tworzy mechanizmu pozwalającego płynnie wchodzić państwu w stan nadzwyczajny i zaraz po ustaniu szczególnych zagrożeń z niego wychodzić. Jak czytamy, dokument nastawiony jest "na działanie państwa jakby w czasie permanentnego kryzysu, zawłaszczając niejako system zarządzania kryzysowego na swoje potrzeby", który "nie może funkcjonować jedynie w ramach systemu bezpieczeństwa ludności". Musi on być, jak ocenia Rada Legislacyjna, "platformą działania państwa w czasie kryzysu czy sytuacji kryzysowej, wywołanej też innymi zagrożeniami niż te, które mogą spowodować ostatecznie wprowadzenie stanu klęski żywiołowej", będąc w takim samym stopniu użyteczny dla systemu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, gdy obok Policji mogą być użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP. A jeśli to nie okaże się wystarczające, to może zostać wprowadzony stan wyjątkowy. System zarządzania kryzysowego jest także niezbędny dla funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej). Jeśli będzie on funkcjonował – piszą – wyłącznie w ramach ochrony ludności, to może to spowodować, że w niedługim czasie powstaną odrębne systemy nakierowane na funkcjonowanie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co przyniesie efekt odwrotny od zakładanego, czyli kompleksowego unormowania w jednym dokumencie.

Lista zarzutów ciągnie się dalej. Czytamy, że w projekcie nie dostrzega się potencjału, jakie daje zespolenie administracji rządowej w województwie i w powiecie oraz zwierzchnictwo wojewody i starosty nad służbami, inspekcjami i strażami, a także zapomina o ustrojowej roli wojewodów jako przedstawicieli rządu w terenie i wynikających z tego tytułu kompetencjach koordynacyjnych na obszarze województwa w sytuacjach zagrożenia i klęsk żywiołowych.

Projekt tworzy swój własny system, nie dostrzegając, że sam ma współtworzyć część większych systemów: bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej) oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tworzy ten system na nowo, mimo że jego zręby od dawna funkcjonują w porządku prawnym. Ma być "nowym otwarciem", a nadal utrzymuje funkcjonowanie odrębnych rozwiązań, pochodzących jeszcze z początkowego okresu PRL (...)
fragment opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów o projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

Kolejnym elementem, którego ma nie dostrzegać MSWiA jest fakt, że ochrona ludności na co dzień może być realizowana także przez wprowadzanie systemu dodatkowych ograniczeń, zakazów i nakazów, nie naruszających istoty praw i wolności człowieka i obywatela. Jak na przykład w trakcie pandemii COVID-19, gdy wprowadzano tzw. rozporządzenia policyjne. Niespójne mają być również resortowe plany na podnoszenie gotowości podmiotów ochrony ludności. Projekt łączy bowiem różne jakościowo potencjalne sytuacje prawne, czyli stan pogotowia – który nie może zostać uznany za stan wyższej konieczności, stan zagrożenia – który zakłada już elementy wyższej konieczności (pewne ograniczenia, nakazy i zakazy) oraz stan klęski żywiołowej, który jest oczywiście stanem nadzwyczajnym.

Światełko w tunelu

"Jak pokazują ponad dwudziestoletnie prace różnych ośrodków i środowisk, nie ma dobrego pomysłu na ochronę ludności, ale mimo wszystko trzeba szukać rozwiązań racjonalnych i ogólnosystemowych" – podsumowuje sprawę Rada Legislacyjna. Dostrzega jednak w temacie "widoczny postęp", nad którym trzeba jednak jeszcze legislacyjnie popracować, by "stworzyć ustawę wiodącą (podstawową) w interesującej sferze stosunków społecznych, zamiast nie do końca spójnego zbioru przepisów zawartych w kilku dotychczasowych ustawach".

Nie ma wątpliwości co do tego, że tylko w ramach opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów MSWiA ma się czemu przyglądać, a to przecież nie jedyne uwagi, które – w ramach konsultacji i uzgodnień międzyresortowych – pojawiły się pod projektem o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej przygotowanym przez ten resort.