O tym, że osobny akt praw regulujący kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej jest konieczny nie trzeba chyba nikogo przekonywać. Świadomość tą już kilkukrotnie w ostatnich latach próbowano przekuć w projekt, jednak żadnego z nich nie udało się doprowadzić do legislacyjnego finału. Sytuację zmieniło dość diametralnie wejście w życie ustawy o obronie Ojczyzny, która sprawiła, że obrona cywilna przestała istnieć (choć wielu specjalistów od lat mówiło, że de facto funkcjonowała ona jedynie w ustawowej rzeczywistości). W tandemie z przepisami dotyczącymi kwestii obronnych, przygotowywany był projekt dotykający kwestii ochrony ludności i obrony cywilnej. Jak się jednak okazało, prace nad nim – choć założenia były zgoła inne – przedłużały się i to nie bez przyczyny. Dokument przygotowany przez MSWiA już na etapie pierwszych konsultacji międzyresortowych "ugiął" się pod naporem uwag, a resort spraw wewnętrznych i administracji musiał dokonać korekt. Z nieoficjalnych informacji do jakich dotarła redakcja wynika, że tur konsultacji i nanoszenia zmian było jeszcze co najmniej kilka. W pewnym momencie wydawało się nawet, że projekt utknął w martwym punkcie i nie do końca wiadomo, kiedy trafi na Stały Komitet Rady Ministrów. Powodem impasu miała być rozbieżność zdań na linii MSWiA-KPRM/MON. Ostatecznie jednak SKRM dokument przyjął i miał on niebawem "stanąć" na rządzie. Od tego momentu Rada Ministrów zebrała się już jednak dwa razy, tyle że w porządku obrad punkt dotyczący projektu się nie znalazł.

O tym, jak wyglądać będzie ostateczny kształt przepisów trudno dziś wyrokować. Redakcja InfoSecurity24.pl dotarła do wersji projektu z 17 maja, w której widać dość wyraźnie, że spora część uwag zgłaszanych przez poszczególne resorty została przyjęta, a treść przepisów zmieniona.

Jedną z "kości niezgody" – co widać było po zgłoszonych uwagach – były kwestie dotyczące współpracy cywilno-wojskowej oraz funkcjonowania Systemu Reagowania Kryzysowego NATO. Te – jak się wydaje – udało się rozwiązać. Zadania jakie do tej pory wykonywało Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, przypadną zarówno resortowi obrony narodowej (głównie zagadnienia związane z NATO Crisis Response System) jak i MSWiA. Pozostając przy RCB, warto zaznaczyć, że nie wycofano się z pomysłu likwidacji Centrum (podobnie jak z tego, by ustawa o zarządzaniu kryzysowym przestała istnieć jako odrębny akt prawny). Biorąc pod uwagę zmiany w strukturze samej administracji, to likwidacja RCB jest zdecydowanie jedną z większych jakie ustawa o ochronie ludności wprowadzić ma do porządku prawnego. Dlaczego RCB ma zniknąć z mapy administracyjnej polskich urzędów? Jak czytamy w uzasadnieniu, "Rządowe Centrum Bezpieczeństwa nie spełnia pokładanych w tym zakresie oczekiwań, a przyjęta formuła działania sprawdza się wyłącznie w bardzo ograniczonym zakresie, tym samym nie dając pożądanych rezultatów w sytuacji wymagającej zarządzania kryzysowego". Wynikać to ma przede wszystkim z tego, że RCB w praktyce nie może realizować zadań i podejmować wiążących decyzji w sprawach konstytucyjnie przypisanych właściwym ministrom, zarówno w fazie zapobiegania i przygotowania, jak i w sytuacji zaistnienia sytuacji kryzysowej, tj. w fazie reagowania i odbudowy. Część zadań Centrum przejąć ma utworzona w MSWiA Służba Dyżurna Państwa. Wzmocniony ma zostać także, jak przekonuje resort spraw wewnętrznych, Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego.

Projekt nadal zakłada – co zresztą podnoszone było w uwagach jeszcze na etapie konsultacji – likwidację Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego. Będąc bardziej precyzyjnym, dokument o tej nazwie nie będzie już powstawał, jednak – co ciekawe – MSWiA zakłada, że tworzony będzie Raport o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego. Dziś dokument ten sporządzany jest – przez ministrów kierujących działami administracji rządowej, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów – właśnie na potrzeby Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego. Po zmianach tworzyć go będą "ministrowie kierujący działami administracji rządowej, kierownicy urzędów centralnych oraz wojewodowie" a za jego koordynację odpowiadać będzie "minister właściwy do spraw wewnętrznych, natomiast w części dotyczącej zagrożeń o charakterze terrorystycznym, mogących doprowadzić do sytuacji kryzysowej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w części dotyczącej zagrożeń cyberbezpieczeństwa mogących doprowadzić do sytuacji kryzysowej – Pełnomocnik Rządu do spraw Cyberbezpieczeństwa".

Pisząc o nowych przepisach nie sposób nie wspomnieć o tym, że w ustawie, oprócz kwestii dotyczących ochrony ludności i obrony cywilnej, zapisano też rozwiązania dotyczące stanu klęski żywiołowej (co odzwierciedla zresztą tytuł projektu) oraz nowych stanów "przednadzwyczajnych". I o ile lwią część przepisów o stanie klęski żywiołowej przepisano z ustawy funkcjonującej od wielu lat, o tyle stan pogotowia oraz stan zagrożenia to zupełna nowość. Uwagi m.in. w tej sprawie mieli samorządowcy. Sporo czasu zajęło zresztą nim Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego uzgodniły, jak wyglądać mają ostatecznie regulacje. Finalnie zgodzono się na większość zgłaszanych postulatów, choć niektóre kwestie – jak zaznaczać mają samorządowcy – trzeba jeszcze dopracować w Sejmie. Niemniej jednak z przepisów zniknąć miał m.in. fragment mówiący o możliwości wprowadzenia pełnomocnika w stanie zagrożenia, a stan pogotowia – w myśl zmienionego projektu – może zostać wprowadzony na okres nie dłuższy niż łącznie 30 dni, podobnie zresztą jak stan zagrożenia. Ten drugi jednak może zostać przedłużony.

Nowe przepisy nie będą w stanie zadziałać bez odpowiedniego finansowania. Dlatego też ustawa zakłada powołanie Funduszu Ochrony Ludności, który będzie się składać z funduszu centralnego (pozostającego w dyspozycji szefa MSWiA) oraz funduszy wojewódzkich (będących w dyspozycji wojewodów). Od 2024 roku na Fundusz przeznaczana będzie kwota w wysokości co najmniej 0,1 proc. PKB rocznie, czyli ok. 3 mld zł. 

Kształt projektu mimo, że konsultacjom i zmianom podlega od miesięcy, wciąż nie pozwala najwyraźniej na przyjęcie go przez Radę Ministrów. Gdzie leży zatem problem? Trudno powiedzieć. Trudno też jednoznacznie stwierdzić jak dziś wygląda dokument oraz jak bardzo różni się od wersji z połowy maja. Dziś trwać mają prace nad szczegółami, a trzeba zdać sobie sprawę, że często to właśnie doprecyzowanie konkretów jest zadaniem najtrudniejszym.

Warto jednak zauważyć, że resortowi spraw wewnętrznych udało się – mimo dotychczas wprowadzonych korekt – utrzymać zasadniczy kurs obrany na samym początku. Zmiany jakie pojawiły i pojawiają się w dokumencie są istotne, jednak większość z nich trudno nazwać fundamentalnymi z punktu widzenia całego systemu, który opierać ma się na strażakach (tych z PSP jak i OSP), wprowadzać rewolucję w podejściu do zarządzania kryzysowego oraz ochrony IK oraz centralizować, w pewnym sensie, "dowodzenie" w czasie kryzysu. Czy te rozwiązania zyskają ostatecznie ponadpartyjne polityczne poparcie? Jeśli plan na przyjęcie przepisów w tej kadencji jest nadal aktualny, trzeba się spieszyć, bowiem zbliżające się wybory nie ułatwiają całego procesu.

Jeśli rządowi uda się przyjąć dokument i trafi on do Sejmu, na szeroki konsensus – biorąc pod uwagę dotychczasowe wypowiedzi przedstawicieli opozycji – nie ma raczej co liczyć. Jednak nie to ilu posłów opozycji zagłosuje za ustawą jest dziś największą niewiadomą. Pytanie, na które dziś niewielu zna wiążącą odpowiedź, dotyczy tego, jak trwałe będzie osiągnięte wewnątrzpartyjne porozumienie. O poziomie determinacji, który towarzyszy temu projektowi, sporo powie tryb w jakim rząd (po przyjęciu ustawy) skieruje dokument do Sejmu. Uznanie go przez Radę Ministrów za pilny przyspieszyłoby proces legislacyjny, choć może też ograniczyć możliwość debaty nad szczegółowymi rozwiązaniami. A ta z pewnością ma szansę należeć do jednej z ciekawszych w ostatnich latach.

*Do prezentacji projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej doszło 14 czerwca 2022 roku. Na konferencji prasowej obecni byli ministrowie Mariusz Kamiński oraz Maciej Wąsik, a także wicepremier Jarosław Kaczyński.