Prawo na wojnę poniżej progu. Wielka Brytania ma pomysł

Ta warstwa pośrednia – między aparatem obcego państwa a konkretnym czynem sabotażu, ingerencji albo wsparcia logistycznego – stała się jednym z głównych problemów brytyjskiego bezpieczeństwa. Dotychczasowe prawo pozwalało ścigać szpiegostwo, sabotaż czy pomoc obcej służbie, ale gorzej radziło sobie z izolowaniem całych sieci, które nie występują pod szyldem państwa, choć faktycznie działają na jego rzecz.

Odpowiedzią ma być projekt zmian przygotowany przez brytyjskie Home Office – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – opisany w dokumencie „Ustawa o bezpieczeństwie narodowym – zagrożenia państwowe 2026: końcowa ocena skutków regulacji). Proponowane przepisy mają dać ministrowi spraw wewnętrznych możliwość formalnego „wyznaczania” podmiotów zaangażowanych w działalność stanowiącą zagrożenie ze strony obcego mocarstwa. Samo wyznaczenie uruchamiałoby nowe typy przestępstw: wspieranie takiego podmiotu, udzielanie mu pomocy albo uzyskiwanie od niego korzyści materialnych.

Luka po ustawie z 2023 roku

Punktem wyjścia jest uznanie, że „Ustawa o bezpieczeństwie narodowym z 2023 roku”) nie wystarcza już do przeciwdziałania najbardziej agresywnym formom działalności państw obcych. Ustawa z 2023 roku unowocześniła brytyjskie instrumenty walki z zagrożeniami państwowymi, ale – jak wynika z oceny Home Office - nie daje służbom wystarczająco precyzyjnego narzędzia do uderzania w organizacje, instytucje i sieci pośredników.

Brakuje mechanizmu podobnego do zakazu działalności organizacji terrorystycznych. Wielka Brytania potrafi prawnie izolować organizację terrorystyczną, zakazywać jej wspierania i finansowania. Znacznie trudniej zastosować podobną logikę wobec podmiotu powiązanego z obcym państwem, zwłaszcza gdy nie jest on formalnie służbą specjalną, ambasadą ani jawną częścią administracji. Tę lukę opisał Jonathan Hall KC, (niezależny recenzent ustawodawstwa dotyczącego terroryzmu oraz niezależny recenzent ustawodawstwa dotyczącego zagrożeń państwowych), wskazując w raporcie z maja 2025 roku, że potrzebny jest instrument podobny do zakazu organizacji terrorystycznych, ale dostosowany do specyfiki działań państwowych.

Londyn nie chce więc nazywać wrogich struktur państwowych organizacjami terrorystycznymi. Tworzy osobną kategorię prawną dla podmiotów zaangażowanych w działania stanowiące zagrożenie ze strony obcego mocarstwa. To rozwiązanie ma nie nadużywać prawa antyterrorystycznego, ale dać służbom narzędzie porównywalnie ostre.

Desygnacja zamiast czekania na sabotaż

Model desygnacji łączy trzy funkcje: polityczną, operacyjną i karną. Państwo publicznie wskazuje podmiot jako zagrożenie. Służby dostają prostszy punkt zaczepienia do ścigania jego zaplecza. Osoby i firmy otrzymują jasny sygnał, że dalsze relacje z takim podmiotem mogą oznaczać ryzyko karne.

Najważniejszą zmianą jest obniżenie progu interwencji. Dziś, aby ścigać część aktywności powiązanych z obcymi służbami, trzeba wykazać konkretne przestępstwo i udowodnić związek z zagranicznym aparatem wywiadowczym. W przypadku podmiotów niepaństwowych bywa to trudne, bo wymaga ujawnienia wrażliwych informacji albo skomplikowanego dowodzenia, że dana struktura faktycznie działała w imieniu obcego państwa. Nowe przepisy mają zmienić tę logikę: po formalnym wyznaczeniu podmiotu samo wspieranie go, pomaganie mu albo czerpanie od niego korzyści materialnych będzie mogło stać się podstawą odpowiedzialności karnej.

Państwo brytyjskie nie chce czekać na moment, w którym dojdzie do podpalenia, sabotażu, kradzieży danych albo fizycznego ataku. Chce wcześniej uderzać w zaplecze operacyjne: w tych, którzy umożliwiają działanie, świadczą usługi, przyjmują pieniądze, organizują kontakt albo pomagają ukryć prawdziwego zleceniodawcę.

Rosja, Iran i Chiny jako tło

Londyn reaguje na sytuację, w której działania obcych państw wymykają się klasycznemu podziałowi na szpiegostwo, sabotaż, przestępczość i ingerencję polityczną. Rosja, Iran i Chiny mogą wykorzystywać pośredników, firmy, sieci finansowe, środowiska diasporowe, wykonawców jednorazowych zadań i struktury formalnie cywilne.

Home Office przywołuje wystąpienie Sira Kena McCalluma, dyrektora generalnego MI5, z 16 października 2025 roku w Thames House w Londynie, czyli w siedzibie MI5 / Security Service w którym to mówił o rosnącym znaczeniu zagrożeń państwowych oraz o działaniach prowadzonych lub inspirowanych przez Rosję, Iran i Chiny. Według szefa MI5 służba odnotowała 35-procentowy wzrost liczby osób objętych rozpoznaniem w związku z działalnością stanowiącą zagrożenie państwowe; mówił też o irańskich spiskach oraz chińskim szpiegostwie, cyberwywiadzie, presji technologicznej i represjach transnarodowych.

To pokazuje, że brytyjskie prawo reaguje nie tylko na tradycyjne szpiegostwo. Chodzi o sabotaż, logistyczne wsparcie operacji, werbunek pośredników, presję na diasporę, ingerencję polityczną, operacje gospodarcze i działania poniżej progu wojny. Przeciwnikiem nie musi być już wyłącznie oficer obcego wywiadu. Mogą nim być firmy, kanały finansowe, usługodawcy albo instytucje formalnie cywilne, jeżeli faktycznie umożliwiają działanie obcego mocarstwa.

Kto może zostać wyznaczony

Projekt „Ustawy o bezpieczeństwie narodowym – zagrożenia państwowe” zakłada, że desygnacja nie ma być zwykłą decyzją polityczną. Nie wymaga udowodnienia winy w standardzie procesu karnego, ale musi opierać się na informacjach wskazujących na udział danego podmiotu w działalności stanowiącej zagrożenie ze strony obcego mocarstwa oraz na potrzebie ochrony bezpieczeństwa albo interesów Wielkiej Brytanii.

Wyznaczona może zostać nie tylko jawna instytucja państwowa, służba specjalna, ministerstwo albo ambasada, ale także grupa osób, sieć, struktura fasadowa, kanał finansowy albo wykonawca jednorazowego zadania. Kluczowe nie jest formalne członkostwo w obcej służbie, lecz rola operacyjna. Projekt przewiduje kontrolę parlamentarną i drogę odwoławczą do Proscribed Organisations Appeal Commission („Komisji Odwoławczej ds. Organizacji Zakazanych”).

Nowe granice odpowiedzialności karnej

Po wyznaczeniu danej struktury pojawiają się nowe przestępstwa dotyczące relacji wsparcia. Karalne ma być zachęcanie do poparcia takiego podmiotu, organizowanie spotkania służącego jego wsparciu oraz materialna pomoc: przekazanie informacji, usług, infrastruktury, pieniędzy albo innej korzyści. Karalne ma być także uzyskiwanie, przyjmowanie albo zatrzymywanie korzyści materialnych od wyznaczonego podmiotu.

Nie chodzi o automatyczne karanie każdej opinii albo przypadkowej relacji gospodarczej. Znaczenie ma prohibited purpose – „zakazany cel”, czyli cel, o którym sprawca wie albo powinien rozsądnie wiedzieć, że szkodzi bezpieczeństwu lub interesom Wielkiej Brytanii. Za najpoważniejsze czyny projekt przewiduje do 14 lat więzienia, grzywnę albo obie sankcje.

Różnica wobec dotychczasowego prawa polega więc na tym, że karana ma być nie tylko sama operacja szpiegowska, sabotażowa albo ingerencyjna, lecz także relacja wsparcia wobec wyznaczonego podmiotu. Po desygnacji zasadnicze pytanie brzmi już nie tylko: czy doszło do sabotażu lub szpiegostwa, ale także: kto umożliwiał działanie struktury uznanej za narzędzie obcego mocarstwa?

Firmy, pośrednicy i gospodarka

Odpowiedzialność może dotyczyć nie tylko właściciela firmy, członka zarządu albo dyrektora, lecz także pracownika, konsultanta, informatyka, księgowego, administratora nieruchomości, kuriera albo osoby wykonującej pojedyncze zadanie. Decydujące nie jest stanowisko, lecz faktyczna rola w łańcuchu wsparcia.

Skutki nowych regulacji mogą odczuć banki, kancelarie prawne, firmy księgowe, przedsiębiorstwa technologiczne, wynajmujący nieruchomości oraz inni pośrednicy. Informacja o desygnacji ma funkcjonować także w systemach zgodności i procedurach przeciwdziałania praniu pieniędzy.

Home Office łączy zatem bezpieczeństwo narodowe z bezpieczeństwem gospodarczym. Wrogie działania państwowe mogą uderzać w infrastrukturę krytyczną, łańcuchy dostaw, zaufanie inwestorów i stabilność instytucji. Operacje obcych państw są więc traktowane jako zagrożenie systemowe dla energii, transportu, banków, technologii i całej infrastruktury gospodarczej.

Brytyjski model i polska luka

Wielka Brytania wybiera rozwiązanie bardziej wyspecjalizowane niż klasyczne prawo antyterrorystyczne. Nie chce sztucznie wciskać działań państwowych w kategorie antyterrorystyczne, ale tworzy osobny reżim prawny. To ważny sygnał: państwa zachodnie zaczynają traktować agresję hybrydową jako odrębny problem prawny – coś pomiędzy klasyczną wojną, szpiegostwem, przestępczością zorganizowaną i terroryzmem.

Z polskiej perspektywy brytyjski projekt pokazuje lukę, której – według publicznie dostępnych informacji – nie wypełniono dotąd porównywalnym instrumentem. Polska rozpoznaje zagrożenia hybrydowe, rosyjską dezinformację, cyberataki, presję migracyjną, sabotaż i działania poniżej progu wojny jako realne wyzwanie. Ma narzędzia kontrwywiadowcze, karne, antyterrorystyczne, sankcyjne, migracyjne i cyberbezpieczeństwa. Nie widać jednak publicznie zaawansowanych prac nad procedurą formalnego wyznaczania podmiotów państwowych, parapolitycznych, biznesowych albo organizacyjnych jako struktur działających na rzecz obcego mocarstwa.

To zasadnicza różnica. Wielka Brytania próbuje przesunąć ciężar reakcji ze ścigania pojedynczych czynów na rozbijanie całego zaplecza operacyjnego: sieci pośredników, usługodawców, firm, kanałów finansowych i struktur fasadowych. Polska, choć znajduje się bliżej rosyjskiego pola oddziaływania, wciąż wydaje się reagować bardziej sektorowo. Nie oznacza to, że Polska nie ma narzędzi. Oznacza raczej, że nie ma jednego, czytelnego i publicznie zdefiniowanego mechanizmu prawnego, który pozwalałby nazwać i odizolować sieć działającą na rzecz obcego państwa, zanim jej aktywność przybierze formę sabotażu, przemocy, prania pieniędzy albo operacji wpływu.

Prawo na epokę operacji poniżej progu wojny

Najważniejszy sens brytyjskiego projektu polega na zmianie sposobu myślenia o przeciwniku. Dawny model bezpieczeństwa zakładał wyraźniejszy podział: terroryści byli ścigani przepisami antyterrorystycznymi, szpiedzy – przepisami kontrwywiadowczymi, przestępcy – prawem karnym, a państwa – dyplomacją i sankcjami. Współczesne operacje prowadzone przez Rosję, Iran czy Chiny rozmywają te granice. Sabotaż może być wykonywany przez kryminalnych pośredników, represje wobec diaspory przez pozornie cywilne struktury, a działania wpływu przez organizacje fasadowe i firmy usługowe.

Brytyjski projekt jest próbą stworzenia prawa dla epoki, w której państwo agresywne rzadko działa pod własną flagą. Działa przez pełnomocników, sieci, kontrahentów, przedsiębiorstwa, kanały finansowe i wykonawców jednorazowych zadań. Nowe uprawnienie do wyznaczania zagrożeń państwowych ma przeciąć tę warstwę pośrednią – niekoniecznie samo centrum decyzyjne w Moskwie, Teheranie czy Pekinie, lecz lokalne i transnarodowe zaplecze, które umożliwia operacje na terytorium Wielkiej Brytanii.

Z tej racji nie jest to techniczna nowelizacja, lecz sygnał, że dotychczasowe instrumenty uznano za niewystarczające wobec świata, w którym granica między szpiegostwem, sabotażem, ingerencją polityczną, praniem pieniędzy i przemocą pośrednią staje się coraz mniej czytelna. Brytyjskie państwo chce nie tylko reagować po fakcie, ale także odstraszać, izolować i rozbijać sieci działające na rzecz obcych mocarstw, zanim ich aktywność przerodzi się w poważny kryzys bezpieczeństwa.