Na to zagadnienie zwrócili uwagę m.in. Sir Alex Younger, były szef MI6 oraz Sir Jeremy Fleming, były dyrektor GCHQ w trakcie konferencji Munich Cyber Security Conference w lutym 2024 roku. Temat ten był również poruszany w publikacjach naukowych m.in. Parker-Vincent, C., Goodman pod tytułem „Czy zmierzamy w kierunku wspólnej zdolności wywiadowczej?” opublikowanym przez prestiżowe wydawnictwo naukowe Taylor & Francis Group.

Wynika z nich, że we współczesnym świecie, w którym zagrożenia związane z bezpieczeństwem mocno się przenikają (np. terroryzm mający źródła za granicą, a skutki w kraju; cyberataki prowadzone z dowolnego miejsca na świecie), a ich tradycyjny podział na „krajowe” i „zagraniczne” staje się anachroniczny. Stąd też w przestrzeni publicznej trwa dyskusja, czy biorąc pod uwagę zmieniającą się rzeczywistość, Wielka Brytania powinna stworzyć jedną, scentralizowaną służbę wywiadowczą? Czy wręcz przeciwnie – należy kontynuować odrębność kulturową i specjalistyczną MI5, MI6 i GCHQ?

Trzy filary brytyjskiego wywiadu – korzenie i ewolucja

Dzisiejsza konfiguracja brytyjskich służb ma swój początek w Secret Service Bureau, założonym w 1909 roku. W kolejnych dekadach kształtowały się struktury, które znamy dziś:

MI5 (Security Service) - odpowiada za bezpieczeństwo wewnętrzne. Podlega ministrowi spraw wewnętrznych. Skoncentrowana jest na przeciwdziałaniu terroryzmowi, szpiegostwu na terenie Wielkiej Brytanii i innym zagrożeniom dotyczącym bezpieczeństwa kraju.

MI6 (SIS, Secret Intelligence Service) - Koncentruje się na pozyskiwaniu informacji poza granicami państwa (wywiad zagraniczny). Podlega ministrowi spraw zagranicznych. Tradycyjnie bazuje na źródłach osobowych (HUMINT), czyli sieciach agenturalnych.

GCHQ (Government Communications Headquarters) - Specjalizuje się w wywiadzie elektronicznym (SIGINT) i cyberbezpieczeństwie. Również podlega ministrowi spraw zagranicznych. Rozwija technologie, rozwiązania kryptograficzne i analizę big data na potrzeby wywiadu.

Zamachy terrorystyczne z 11 września 2001 roku i ataki w Londynie z 7 lipca 2005 roku przyspieszyły integrację działań między trzema agencjami. Powołano m.in. Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC), gdzie służby wymieniają się danymi i wspólnie analizują zagrożenia terrorystyczne. Mimo to każda z nich zachowała odrębną kulturę organizacyjną oraz silne poczucie tożsamości.

Argumenty za i przeciw

Argumenty za głębszą integracją opierają się w głównej mierze na konieczności dostosowania się służb brytyjskich do obecnych realiów. Związane to jest z rozmyciem granic między zagrożeniami wewnętrznymi a zewnętrznymi, ponieważ terroryzm, cyberataki czy dezinformacja nie respektują tradycyjnych podziałów geograficznych. Były dyrektor GCHQ Jeremy Fleming oraz były szef MI6 Alex Younger wskazują, że ustalenie, co jest „krajowe” a co „zagraniczne”, bywa sztuczne – szczególnie w dobie internetu.

Nastąpił też gwałtowny wzrost roli technologii i cyberbezpieczeństwa. Każda z trzech służb potrzebuje dziś specjalistów od analizy dużych zbiorów danych, uczenia maszynowego, kryptografii czy narzędzi chmurowych. Skonsolidowana agencja mogłaby łatwiej zarządzać takimi kompetencjami oraz wprowadzać jednolitą politykę IT. Zachodzi konieczność eliminacji dublowania i usprawnienie przepływu informacji. Współcześnie zdarza się, że część zadań (zwłaszcza analitycznych) zachodzi równolegle w różnych agencjach. Integracja mogłaby zmniejszyć koszty i zwiększyć efektywność. Alex Younger i Jeremy Fleming podkreślają, że zazwyczaj Wielka Brytania decyduje się na duże zmiany strukturalne dopiero w reakcji na poważne kryzysy (wojna o Falklandy, inwazja na Irak). Ich zdaniem lepiej byłoby wyprzedzać takie sytuacje i reformować wywiad bez konieczności czekania na kolejną „wpadkę”.

Argumenty przeciwko pełnej konsolidacji związane są z kwestiami związanymi z różnorodnością strukturalną i tożsamością służb. Wynika to z faktu, że MI6 ma długą tradycję wywiadu osobowego (HUMINT), GCHQ od zawsze wyróżniało się ekspertyzą technologiczną, a MI5 specjalizuje się w krajowych operacjach kontrwywiadowczych i antyterrorystycznych. Z tej racji fuzja mogłaby zatrzeć te odrębne specjalizacje, co w dłuższej perspektywie osłabiłoby morale i poczucie misji.

Każda ze służb funkcjonuje na podstawie odmiennych podstaw prawnych oraz nadzoru i podległości. MI5 podlega innemu resortowi (spraw wewnętrznych) niż MI6 i GCHQ (spraw zagranicznych). Stąd też ewentualna konsolidacja oznaczałaby konieczność zmian legislacyjnych i stworzenia nowej struktury nadzoru – rodzi to pytania o rolę Intelligence and Security Committee (ISC), które od 1994 roku oficjalnie nadzoruje brytyjskie służby wywiadowcze.

Ewentualne połączenie niesienie za sobą również ryzyko nadmiernej centralizacji. Jedna „supersłużba” wywiadowcza miałby olbrzymie kompetencje i zasoby, co może wzbudzać obawy o potencjalne nadużywanie władzy, zwłaszcza jeśli kontrola polityczna okazałaby się nieskuteczna. Istnieje też obawa, że próba szybkiego „połączenia” MI5, MI6 i GCHQ mogłaby wywołać wewnętrzne opory, chaos organizacyjny i w efekcie – problemy operacyjne.

Celia Parker-Vincent i Michael S. Goodman podkreślają, że nawet drobne reformy w służbach wywiadowczych trwają lata. Nakłada się na to współpraca międzynarodowa. Wielka Brytania jest bowiem członkiem sojuszu Five Eyes (razem z USA, Australią, Kanadą i Nową Zelandią). Każda z brytyjskich agencji odgrywa tam wyspecjalizowaną rolę. Z tej racji jedna, scentralizowana agencja mogłaby zmienić relacje z partnerami, którzy są przyzwyczajeni do współpracy z MI5, MI6 i GCHQ – oraz wiedzą, czego się po nich spodziewać.

Inspiracje z zagranicy: USA i Australia

Często przywoływanym przykładem związanym z potencjalną fuzją są USA, gdzie po atakach z 11 września 2001 roku utworzono stanowisko Dyrektora Wywiadu Narodowego (Director of National Intelligence, DNI) oraz Biuro DNI (ODNI). Miało to na celu zjednoczenie kilkunastu amerykańskich agencji wywiadowczych, a co za tym idzie usprawnienie przepływu informacji i wyeliminowanie wzajemnej konkurencji i rywalizacji między CIA, FBI, NSA i innymi służbami federalnymi.

Również Australia powołała Office of National Intelligence (ONI), starając się wzmocnić koordynację i szybciej reagować na dynamiczne zmiany geopolityczne i technologiczne. W obu tych przypadkach pojawiły się jednak problemy koordynacyjne, prawne i organizacyjne.

Brytyjskie służby mogą więc jednocześnie czerpać z tamtych doświadczeń i unikać błędów (np. zbyt szybkiego scalania różnych agencji), rozważając przy tym model „miękkiej integracji” przez stworzenie jeszcze bardziej sprawnego ośrodka koordynującego (coś na wzór „mini-ODNI”). Dałoby to możliwość realizacji na większą skalę wspólnych projektów i centrów analitycznych, przy utrzymaniu jednak formalnej odrębności trzech służb.

Jednym z filarów brytyjskiego mechanizmu kontrolnego, który monitoruje działalność MI5, MI6 i GCHQ oraz przedstawia raporty parlamentowi, jest Intelligence and Security Committee. Jeśli powstałaby jedna, scentralizowana służba wywiadowcza oznaczałoby to konieczność zmiany zakresu kompetencji ISC i sposobu jego funkcjonowania. Pojawiłyby się pytania o rolę premiera, ministra spraw zagranicznych i ministra spraw wewnętrznych w nadzorze nad taką „supersłużbą”. Już teraz ISC mierzy się z problemami przejrzystości (część raportów musi być utajniona), czy definiowania roli sektora prywatnego w zapewnianiu bezpieczeństwa cybernetycznego. Ewentualne scalenie służb dodatkowo skomplikowałoby proces nadzoru.

Perspektywy i możliwe scenariusze

Utworzenie jednej służby wywiadowczej. Oznacza to realizację scenariusza radykalnych zmian, wymagających dalekosiężnych zmian prawnych i administracyjnych. Budzi on jednak kontrowersje związane ze strukturą organizacyjną i ewentualnym nadmiernym skupieniem władzy.

Zwiększenie istniejących mechanizmów koordynacyjnych. Model, w którym MI5, MI6 i GCHQ zachowują formalną odrębność, ale powstaje silne, centralne ciało (np. „Office of National Intelligence” w stylu australijskim) odpowiedzialne za przydzielanie części budżetu na projekty priorytetowe, ustalanie wspólnej polityki technologicznej i cyberbezpieczeństwa i koordynowanie wspólnych operacji.

Ewolucyjny wzrost współpracy. Oznaczałoby to kontynuacje dotychczasowej ścieżki, czyli stopniowego zacieśniania współdziałania w obszarach takich, jak cyfrowa analiza danych, operacje kontrterrorystyczne, czy dezinformacja. Pomimo braku formalnego połączenia służb, nastąpiłoby realizacje wielu „wspólnych zespołów projektowych” i ściślejszą współpracę centrów analitycznych.

Wielka Brytania z pewnością stoi w obliczu wyzwań związanych z transformacją zagrożeń – zwłaszcza w sferze cyberprzestrzeni. Z jednej strony brytyjskie służby są postrzegane jako jedne z najskuteczniejszych na świecie. Z drugiej, potrzeba jeszcze ściślejszej ich integracji rosną. Z tym że reformy w USA, czy Australii pokazują jednak, że nie ma prostych rozwiązań. Wdrożenie nowych mechanizmów często wywołuje konflikty kompetencyjne i napięcia strukturalne. Brytyjskie agencje mają za sobą lata udanej współpracy (zwłaszcza przeciwko terroryzmowi), co może być punktem wyjścia dla dalszej ewolucji – bez konieczności scalenia działających obecnie służb.

Tocząca się dyskusja o ewentualnym połączeniu MI5, MI6 i GCHQ odzwierciedla szersze pytania o definiowanie bezpieczeństwa narodowego w XXI wieku. Zwolennicy jednej agencji podkreślają transnarodowy charakter współczesnych zagrożeń i potrzebę szybkiego reagowania bez biurokratycznych barier. Wskazują też, że tradycyjny podział na „wewnętrzne” i „zewnętrzne” obszary działania służb coraz częściej nie przystaje do rzeczywistości. Z kolei przeciwnicy obawiają się utraty wyjątkowych kompetencji oraz dotychczasowej tożsamości każdej z trzech służb, co może przełożyć się na spadek efektywności. Ostrzegają też przed ryzykiem nadmiernej centralizacji i koncentracji uprawnień.

Stąd też najbardziej prawdopodobny scenariusz to dalsze wzmacnianie mechanizmów koordynacyjnych, zwiększanie wymiany informacji i wspólnych projektów – a nie formalną likwidację MI5, MI6 i GCHQ jako osobnych podmiotów. Przywołane przykłady z USA i Australii pokazują, że próby silnej integracji wywiadu niosą zarówno korzyści (lepsza koordynacja, ograniczenie dublowania), jak i zagrożenia (konflikty wewnętrzne, trudności we współpracy z sojusznikami).

Stąd też pytanie, czy Wielka Brytania faktycznie zdecyduje się na stworzenie jednej „supersłużby” wywiadowczej? Na tę chwilę wydaje się, że przeważa chęć zachowania cenionych „marek” i długich tradycji – zwłaszcza że dotychczasowe mechanizmy współdziałania służb uchodzą za bardzo zaawansowane. Wielce prawdopodobne jest zatem, że integracja będzie się pogłębiać, ale bez oficjalnego łączenia MI5, MI6 i GCHQ w jeden organ.

Niemniej debata na temat przyszłości brytyjskich służb wywiadowczych będzie toczyć się nadal – zwłaszcza w obliczu ciągłych zmian geopolitycznych i rozwoju technologii, które coraz mocniej podważają sens klasycznego rozróżnienia między „bezpieczeństwem wewnętrznym” a „zewnętrznym”. Niewykluczone, że w kolejnych latach, wraz z nowymi wyzwaniami (choćby w obszarze sztucznej inteligencji czy kwantowej kryptografii), głosy postulujące pełną konsolidację będą się nasilać. Z drugiej jednak strony – jak pokazuje historia – Brytyjczycy wykazują duży pragmatyzm, woląc zwykle ewolucję od rewolucji.