Senat przyjął w czwartek uchwałę w sprawie raportu końcowego komisji do spraw wyjaśnienia przypadków nielegalnej inwigilacji, ich wpływu na proces wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz reformy służb specjalnych. Komisja działała od początku 2022 r, nie posiadała jednak uprawnień śledczych. W opublikowanym raporcie, oprócz kwestii dotyczących zakupu i używania oprogramowania Pegasus czy zapowiedzi skierowania zawiadomień do prokuratury dotyczących możliwości popełnienia przestępstwa m.in. przez szefa MSWiA Mariusza Kamińskiego i byłego szefa CBA Ernesta Bejdy, sporo uwagi poświecono zmianom, jakie powinny – zdaniem senatorów i ekspertów współpracujących z komisją – zajść w służbach specjalnych. Pomysły trudno nazwać kosmetycznymi i należą one raczej do kategorii tych fundamentalnych. 

Zdaniem Komisji niezbędne jest wprowadzenie do systemu prawnego wyrazistego rozróżnienia pomiędzy służbami specjalnymi, które powołane są "do zapewnienia wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, wykonującymi działania wywiadowcze lub kontrwywiadowcze – ABW, AW, SKW i SWW" a służbami "policyjnymi", które z założenia powinny skupiać się na zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, porządku i dyscypliny wojskowej, zwalczaniu przestępczości, a także na ochronie granicy państwowej oraz osób i obiektów istotnych dla funkcjonowania państwa (Policja, SG, ŻW, SCS, CBA i SOP). Postulat dotyczy jednak nie tylko swoistej separacji prawnej, ale też redukcji służb. Chodzi o – jak to nazwano – integrację, która sprzyjać ma ich wzmocnieniu oraz zapobiegać konkurencji, która wynikać ma właśnie z obecnie nakładających się zakresów kompetencji. "Do rozważenia pozostaje albo usytuowanie wszystkich służb w ramach działów administracji rządowej, albo też ich usytuowanie poza nimi" – czytamy w raporcie. 

Konieczne jest wprowadzenie możliwie jednoznacznego podziału kompetencji pomiędzy poszczególne służby – wyraźne wskazanie, która z nich za co jest odpowiedzialna (zadaniem służb specjalnych nie jest bowiem ściganie przestępstw pospolitych, lecz rozpoznawanie zagrożeń bezpieczeństwa narodowego i zapobieganie/zwalczanie terroryzmu czy dywersji).
fragment raportu końcowego z prac Komisji Nadzwyczajnej do spraw wyjaśnienia przypadków nielegalnej inwigilacji, ich wpływu na proces wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz reformy służb specjalnych

By można było dokonać tych zmian, senatorowie i eksperci twierdzą, że wskazane jest uchwalenie zbiorczej ustawy dotyczącej zasad prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych (na wzór ustawy o środkach przymusu bezpośredniego) oraz precyzyjne określenie środków technicznych kontroli operacyjnej, z których może korzystać każda służba". Jak czytamy, te najbardziej zaawansowane środki, choćby takie jak oprogramowanie Pegasus, powinny być zastrzeżone jedynie dla służb specjalnych, "z możliwością ich wykorzystania przez służby policyjne tylko w wypadku zwalczania najpoważniejszych i enumeratywnie wymienionych przestępstw". Podkreślono też, że należy zapobiec stosowaniu tego typu narzędzi "w odniesieniu do sprawców przestępstw drobnych czy też łatwo wykrywalnych i możliwych do udowodnienia".

Dla zwiększenia bezpieczeństwa prawnego obywateli Komisja uznaje za wskazane zaostrzenie odpowiedzialności karnej (...) funkcjonariuszy uprawnionych do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych i tych mających dostęp do pozyskanych informacji, co pozwoliłoby ograniczyć pokusę wykorzystania dostępnych środków technicznych do celów politycznych lub nawet osobistych (np. inwigilacji przeciwników politycznych albo partnerów życiowych). W tym kontekście rozważenia wymagałoby również rozszerzenie instytucji "świadka koronnego" w celu umożliwienia rozbicia solidarności grupy funkcjonariuszy służb, którzy nadużyli uprawnień.
fragment raportu końcowego z prac Komisji Nadzwyczajnej do spraw wyjaśnienia przypadków nielegalnej inwigilacji, ich wpływu na proces wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz reformy służb specjalnych

Kontrola kontroli operacyjnej

Jeśli chodzi o stosowanie kontroli operacyjnej, to w raporcie zwrócono uwagę na konieczność poddania służb policyjnych kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich i sądów (przy ustawowym wzmocnieniu ich pozycji wobec podmiotów kontrolowanych), natomiast służb specjalnych kontroli rządu i parlamentu. Jak czytamy, przyjmując ten model "kontrola RPO powinna być przeprowadzana analogicznie do kontroli zakładów karnych w ramach Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur, powinna być okresowa (np. raz na rok), wyrywkowa, powinny też w jej wyniku powstawać raporty tematyczne". 

Jeśli chodzi o kontrolę parlamentu, to by mogła ona być skuteczna, należałoby wzmocnić sejmową Komisję do spraw Służb Specjalnych i zobowiązać ją do współpracy z RPO. Oprócz tego, trzeba dokonać także zmian w ustawach pragmatycznych poszczególnych formacji, tak by określały one zakres obowiązków służb wobec sejmowej speckomisji, w tym – jak czytamy – "zwłaszcza obowiązki stawiennictwa szefów służb oraz udzielania odpowiedzi na pytania, w celu zapewnienia rzeczywistego dostępu do informacji, przy czym uzyskiwanie przez członków komisji informacji klauzulowanych (poufnych, tajnych) oraz objętych tajemnicą postępowania wymagałoby dokonania stosownych zmian ustawowych". Co więcej, owa wzmocniona komisja, powinna – zdaniem twórców raportu – mieć ustawowo zapewnioną możliwość realnej współpracy z prokuraturą i uzyskiwania jej pomocy. To jednak nie koniec "rewolucji". Jednym z postulatów, dotyczących speckomisji, jest bowiem jej ponadkadencyjność. Jak czytamy "do czasu powołania nowego składu komisji pracowaliby w niej wyłącznie ci parlamentarzyści, którzy odnowili mandat, a jej prace nie powinny ulegać dyskontynuacji". Oprócz tego, twórcy raportu mówią o konieczności posiadania przez komisję stałego zaplecza fachowców i stałej siedziby.

Do rozważenia pozostawia się postulat "parytetowego" wyboru członków komisji, stosownie do społecznego poparcia dla poszczególnych sił politycznych (takie rozwiązanie bywa kwestionowane, bo w razie zdecydowanej przewagi którejś z sił politycznych mogłaby ona skutecznie ograniczać możliwość sprawowania niezależnego nadzoru). Alternatywnie zgłaszany jest postulat, by większość składu komisji stanowili parlamentarzyści każdoczesnej opozycji, spośród których wybierany byłby przewodniczący komisji. Dalsze wzmocnienie komisji sejmowej – jak i postulowane utworzenie parlamentarnej komisji do spraw służb specjalnych (z udziałem senatorów) – nie byłoby możliwe bez zmiany Konstytucji.
fragment raportu końcowego z prac Komisji Nadzwyczajnej do spraw wyjaśnienia przypadków nielegalnej inwigilacji, ich wpływu na proces wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz reformy służb specjalnych

To nie wszystko, bowiem mowa jest także o rozważeniu alternatywnego modelu kontroli. Ten miałby opierać się na apolitycznym ciele (w jego skład nie mogliby wchodzić politycy, zwłaszcza czynni parlamentarzyści), pozostającym poza strukturą władzy ustawodawczej. Organ taki miałby współpracować z Komisją do spraw Służb Specjalnych i powinien – jak zaznaczono - "zapewniać bieżącą i całościową ochronę prawną jednostek, wobec których zastosowano środki operacyjne, mieć zagwarantowane uzyskiwanie od służb wszelkich informacji, dokumentów i danych niezbędnych do efektywnego sprawowania nadzoru i kontroli nad nimi, z ustalonymi zasadami odpowiedzialności funkcjonariuszy niewywiązujących się z obowiązku udostępnienia danych, weryfikować proces gromadzenia informacji przez służby, we współpracy z Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych sprawować kontrolę nad procesem przetwarzania danych osobowych pozyskanych przez służby, współdziałać z RPO i Najwyższą Izbą Kontroli, ostatecznie decydować o przekazywaniu jednostkom informacji o zastosowaniu wobec nich środków operacyjnych, rozpatrywać skargi indywidualne".

Powszechne prawo do informacji

Czynności operacyjno-rozpoznawcze, ich prowadzenie, nadzór nad nimi to jedno, ale kwestia tego by osoba, wobec której takie działania przeprowadzono mogła o tym wiedzieć, to zupełnie inna kwestia. Zdaniem senatorów i ekspertów komisji, należy wprowadzić "powszechny obowiązek notyfikacji, czyli przyznania jednostce prawa do informacji o byciu przedmiotem działań operacyjno-rozpoznawczych, o pozyskaniu informacji na jej temat przez uprawnione instytucje, a także prawa dostępu do przetwarzanych przez służby danych osobowych". Obowiązek informowania dotyczyć powinien – jak czytamy – nie tylko osób podejrzanych o naruszenie prawa, ale również tych postronnych, "które stały się obiektami kontroli przypadkowo, »przy okazji«" prowadzenia działań wobec kontaktujących się z nimi osób inwigilowanych."

Obowiązek informowania osoby inwigilowanej powinien być realizowany po upływie określonego czasu (po roku, wyjątkowo z jedno- lub kilkukrotnym przedłużeniem). Informacja powinna obejmować fakt, że dana osoba była poddana inwigilacji, wraz ze wskazaniem, kiedy miało to miejsce, ewentualnie również wskazywać zebrane na jej temat informacje i sposób ich wykorzystania. Wymaga rozstrzygnięcia w drodze ustawy określenie zakresu udzielanych informacji: czy osobie inwigilowanej należy umożliwić dostęp do akt, czy może być ujawniona informacja o osobie, której denuncjacje były podstawą stosowania podsłuchów, oraz czy obowiązkowe powinno być ujawnienie przyczyny stosowania podsłuchów.
fragment raportu końcowego z prac Komisji Nadzwyczajnej do spraw wyjaśnienia przypadków nielegalnej inwigilacji, ich wpływu na proces wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz reformy służb specjalnych

Obowiązek notyfikacji miałby spoczywać na szefie każdej ze służb prowadzących działania operacyjno-rozpoznawcze. Jak czytamy, "Komisja opowiada się za możliwością ograniczenia lub uchylenia obowiązku informacyjnego przez sąd, na wniosek instytucji stosującej kontrolę operacyjną w sytuacjach, gdy zagrażałoby to zdrowiu lub życiu osób (np. funkcjonariuszy) albo w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa narodowego (np. sprawy szpiegostwa lub terroryzmu)".

Za celowe uznano też wprowadzenie "instytucji skargi na działania służb specjalnych". Chodzi o przypadki nielegalnego stosowania środków kontroli operacyjnej, tj. bez zgody sądu lub z przekroczeniem zakresu zgody, niezasadne stosowanie środków kontroli operacyjnej, to znaczy gdy zgoda sądu została uzyskana, lecz nie dostarczyła żadnych dowodów na popełnienie przestępstwa, oraz niewłaściwe realizowanie obowiązku notyfikacji. Samym rozpatrywaniem skarg miałaby zajmować się komisja parlamentarna.

To jednak nie wszystko, bowiem komisja rekomenduje też m.in. przyznanie Najwyższej Izbie Kontroli uprawnień prokuratorskich, w tym prawa występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, w sprawach o czyny zabronione, które ujawniono w trakcie prowadzonych kontroli, a które dotyczą organów i instytucji państwowych czy poszerzenie uprawnień Rzecznika Praw Obywatelskich, który powinien – zdaniem twórców raportu - mieć zagwarantowane w ustawie prawo żądania informacji od służb stosujących kontrolę operacyjną w kwestiach wynikających z postępowań prowadzonych przez RPO. "Wskazane jest uprawnienie RPO do uzyskania prawa wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszom, którzy nie dopełnili obowiązków lub nadużyli uprawnień w zakresie wykonywania obowiązku informacyjnego. W celu urealnienia wypełniania przez funkcjonariuszy służb obowiązku informacyjnego i obowiązku współpracy wobec RPO należy zapisać w ustawie przepis karny, który będzie sankcjonował takie zachowania" – czytamy w raporcie. Co więcej postuluje się także uniemożliwienie korzystania z "owoców zatrutego drzewa", czyli przepisu pozwalającego na wykorzystanie w postępowaniu karnym dowodów zdobytych nielegalnie, na przykład w wyniku stosowania nielegalnych podsłuchów, przeszukań, prowokacji, a nawet stosowania tortur. 

Głos płynący z Senatu to kolejny już w ostatnich latach pomysł na to, jak polskie służby specjalne powinny zostać zreformowane, lub – co w tym przypadku wydaje się bardziej trafnym stwierdzeniem – zrewolucjonizowane. Problem polegać może jednak na kilku podstawowych kwestiach. Po pierwsze, służby specjalne zmianom podlegają na przestrzeni ostatnich lat cyklicznie i nie wydaje się, by służyły one zachowaniu choćby pamięci instytucjonalnej nie mówiąc już o przekonaniu doświadczonych kadr do tego, że warto kontynuować służbę we wciąż zmieniającej się rzeczywistości. Z drugiej strony, nie trzeba być specjalnie wnikliwym obserwatorem by zauważyć, że zmiany – w wielu kwestiach – są niezbędne. Ostatecznie jednak wydaje się, że droga ewolucji dla tak wrażliwej materii może okazać się zarówno bezpieczniejsza jak i łatwiejsza, jeśli chodzi o zbudowanie niezbędnego przecież politycznego poparcia. Trzeba bowiem pamiętać, że paradoksalnie, by służby można było jak najbardziej uniezależnić i jak najdalej odsunąć od polityki, przychylność decydentów jest niezbędna.