USA: parlamentarny nadzór jako realna władza

Amerykańskie komisje ds. wywiadu – House Permanent Select Committee on Intelligence (HPSCI) w Izbie Reprezentantów (od 1977 r.) oraz Senate Select Committee on Intelligence (SSCI) w Senacie (od 1976 r.) – powstały w konkretnym momencie polityczno-ustrojowym: po skandalach lat 70., takich jak Watergate i ujawnienia nadużyć CIA/NSA. Ich utworzenie nie było gestem symbolicznym, lecz odpowiedzią na przekonanie, że wywiad nie może być „państwem w państwie” i musi podlegać twardemu, instytucjonalnemu nadzorowi przedstawicieli władzy ustawodawczej pochodzącej z wyboru.

Podstawy ich funkcjonowania i uprawnień opierają się na kombinacji kilku źródeł prawa, które razem budują komisjom realną, mocną pozycję ustrojową. Zasadniczym fundamentem jest art. I Konstytucji USA, który daje Kongresowi władzę ustawodawczą i budżetową oraz – w logice checks and balances – prawo do kontroli władzy wykonawczej. Na tym tle osadzono akty tworzące same komisje: Senate Resolution 400 (1976) i House Resolution 658 (1977), a ich działanie uregulowano w regulaminach obu izb (Rules), określających m.in. procedury pracy z tajemnicą, prowadzenia dochodzeń i przesłuchań.

Decydujące znaczenie mają jednak ustawy federalne, które konstytucyjną zasadę nadzoru przekładają na konkretne obowiązki administracji wobec Kongresu. National Security Act (1947) buduje architekturę wspólnoty wywiadowczej i ramy jej relacji z Kongresem. Intelligence Oversight Act (1980) formułuje zasadę, że władza wykonawcza ma utrzymywać komisje „w pełni i na bieżąco poinformowane” o działalności wywiadowczej. Foreign Intelligence Surveillance Act z 1978 r. (FISA) tworzy ramy prawne inwigilacji i nadzoru sądowego, a zarazem – przez obowiązki sprawozdawcze i kontrolne – wciąga komisje w stały monitoring tego obszaru. Z kolei przepisy tytułu 50 Kodeksu Stanów Zjednoczonych wprowadzają generalny obowiązek informowania komisji o istotnej działalności wywiadowczej, w tym o poważnych planowanych działaniach, niepowodzeniach, przypadkach nielegalnej aktywności oraz kwestiach finansowych.

Szczególny reżim dla tajnych operacji (covert actions) uregulowano w 50 U.S.C. § 3093. Wymaga on prezydenckiego zatwierdzenia i notyfikowania komisji (w wyjątkowych przypadkach – węższego grona Gang of Eight). W praktyce oznacza to, że operacje mające wpływać na sytuację polityczną, gospodarczą lub wojskową za granicą przy założeniu niejawności roli USA nie mogą być prowadzone poza formalnym reżimem informowania Kongresu.

Ta konstrukcja prawna przekłada się na konkretne kompetencje. HPSCI i SSCI obejmują nadzorem całą wspólnotę wywiadowczą. Mogą badać legalność i skuteczność działań, oceniać zgodność z Konstytucją i prawami obywatelskimi, analizować operacje tajne. Mają szeroki dostęp do informacji niejawnych (w tym do programów special access), przy czym prezydenckie ograniczenia są wyjątkowe i idą przez mechanizm Gang of Eight. Dysponują subpoena power (możliwością wzywania świadków i żądania dokumentów) oraz prowadzą przesłuchania jawne i niejawne.

Szczególne znaczenie ma dźwignia budżetowa. Komisje nie są komisjami appropriations (nie wydają pieniędzy), ale autoryzują wydatki i kształtują ramy, w których środki mogą być przeznaczane na określone programy. W praktyce oznacza to możliwość blokowania lub warunkowania finansowania – najskuteczniejszy instrument w relacji parlament – służby.

Do tego dochodzi funkcja legislacyjna. Komisje tworzą i opiniują przepisy wpływające na wywiad (np. w obszarze FISA, reform agencji, ochrony sygnalistów). W rezultacie amerykańska kontrola to nie tylko „wiedza o służbach”, lecz miejsce, w którym decyduje się o granicach legalności, środkach finansowych i dopuszczalnych narzędziach.

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że model amerykański oddziela nadzór od zarządzania. Komisje nie kierują operacjami, nie wydają rozkazów, nie prowadzą własnego wywiadu i nie mogą dowolnie ujawniać tajemnic. Ich siła opiera się na trzech dźwigniach: informacji, pieniądzach i politycznej odpowiedzialności – czyli na zdolności wywoływania konsekwencji instytucjonalnych.

Polska: kontrola regulaminowa i „nadzór informacyjny"

W Polsce formalnie istnieje Sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych (KSS), ale logika systemu jest zupełnie inna. Najważniejsza różnica dotyczy podstawy prawnej. KSS wynika przede wszystkim z Regulaminu Sejmu oraz ustaw sektorowych regulujących poszczególne służby (ABW, AW, CBA, SKW, SWW). Konstytucja RP nie buduje odrębnej, twardej architektury kontroli wywiadu i nie tworzy mechanizmu analogicznego do amerykańskiego, w którym parlament ma ustawowy tytuł do bycia informowanym „w pełni i na bieżąco”.

W USA obowiązek informowania komisji jest elementem prawa federalnego i logiki checks and balances. Natomiast w Polsce zakres informacji jest w praktyce silnie zależny od relacji rząd–parlament oraz od tego, co władza wykonawcza uzna za możliwe do ujawnienia w danym momencie. Nie istnieje też odpowiednik mechanizmów wymuszających zgłaszanie komisji operacji tajnych, a KSS nie dysponuje instrumentami przymusu porównywalnymi z tymi, jakie mają organy śledcze czy sądy (np. brak uprawnień do wzywania świadków pod rygorem sankcji, przymusowego żądania dokumentów).

Również w kwestii budżetu różnica jest zasadnicza. W USA „authorization” daje komisjom realną dźwignię. Natomiast w Polsce komisja sejmowa nie ma analogicznego mechanizmu autoryzacji programów wywiadowczych w sposób, który mógłby przesądzać o legalności finansowania.

W praktyce polska kontrola ma charakter głównie informacyjny, nie decyzyjny. Komisja może się zapoznać, ocenić, sporządzić opinię, ale jej zdolność do wymuszania zmian systemowych jest ograniczona. Jej działania opierają się na zaproszeniach, prośbach i dobrowolnych wyjaśnieniach.

To powoduje, że w Polsce częściej mamy do czynienia z relacją: rząd kontroluje służby, a parlament jest informowany. Podczas gdy w USA logika jest bliższa temu, że władza ustawodawcza kontroluje ramy działania służb, a rząd musi się z tego tłumaczyć.

Różnica nie sprowadza się więc do „innej kultury politycznej”, lecz do tego, że amerykańskie komisje są wmontowane w system państwa jako realny element władzy, a polska komisja działa w formule „nadzoru bez zębów” – w logice grzecznościowej, a nie władczej.

Niemiecki model: PKGr i G10 jako element architektury konstytucyjnej państwa

Niemiecki system kontroli nad służbami specjalnymi należy do najbardziej rozbudowanych i sformalizowanych w Europie. Jego konstrukcja nie jest wynikiem ewolucji praktyki politycznej ani doraźnych reform, lecz świadomej decyzji ustrojowej, zakorzenionej w doświadczeniu państwa totalitarnego i wpisanej bezpośrednio w konstytucję oraz ustawy federalne.

Zasadniczą cechą modelu jest dwutorowość nadzoru. Parlamentarna kontrola całości działalności służb realizowana przez Parlamentarisches Kontrollgremium (PKGr) oraz odrębny, wyspecjalizowany mechanizm kontroli ingerencji w prawa podstawowe (przede wszystkim tajemnicę komunikacji) realizowany przez G10-Kommission. Podstawą konstytucyjną jest art. 10 ust. 1 Grundgesetz, gwarantujący nienaruszalność tajemnicy korespondencji, poczty i telekomunikacji. Ust. 2 dopuszcza ustawowe ograniczenie tej tajemnicy ze względu na ochronę porządku demokratycznego i bezpieczeństwa państwa, ale nakłada obowiązek stworzenia szczególnego mechanizmu kontroli zastępczej, gdy kontrola sądowa zostaje wyłączona. To właśnie ten konstytucyjny nakaz stał się podstawą istnienia G10-Kommission.

Parlamentarna kontrola służb została uregulowana w Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes. Na jej podstawie działa PKGr Bundestagu. Ustawa przyznaje mu prawo do pełnej informacji o działalności służb, wglądu w dokumenty i akta, wysłuchiwania kierownictwa służb oraz ministrów, a także oceny legalności, celowości i skuteczności działań. Rząd federalny ma ustawowy obowiązek informowania go o działalności służb, istotnych operacjach, szczególnych zdarzeniach oraz naruszeniach prawa – z możliwością odmowy jedynie w ściśle określonych przypadkach (zagrożenie bezpieczeństwa państwa, ochrona źródeł, istotne interesy międzynarodowe), przy czym odmowa musi być uzasadniona.

Równolegle funkcjonuje G10-Kommission, uregulowana w G10-Gesetz. Nie jest organem operacyjnym ani częścią struktur służb – jest ciałem ustanowionym ustawą, obsadzanym w procedurze związanej z parlamentem. Jej zadaniem jest zewnętrzna kontrola legalności i proporcjonalności stosowania środków ingerujących w tajemnicę komunikacji. Procedura jest wieloetapowa: wniosek służby, akceptacja ministra, ocena przez G10-Kommission pod kątem podstawy prawnej, proporcjonalności i celu.

Relacja między PKGr a G10 jest komplementarna. PKGr sprawuje kontrolę systemową, polityczną i całościową (strategia, struktura, kultura działania), G10-Kommission kontroluje konkretne narzędzia ingerencji w prawa podstawowe. Razem tworzą zamknięty obieg nadzoru, w którym ani poziom strategiczny, ani operacyjny nie pozostaje poza kontrolą zewnętrzną.

System wzmacniają dodatkowo Federalny Komisarz ds. Ochrony Danych oraz Federalny Trybunał Konstytucyjny, który aktywnie ingeruje w prawo wywiadowcze (np. wyrok z 2020 r. dotyczący działalności BND za granicą). W ujęciu ustrojowym niemiecka kontrola wynika bezpośrednio z konstytucji, jest rozpisana ustawowo, wielopoziomowa i obejmuje zarówno strukturę aparatu wywiadowczego, jak i konkretne środki operacyjne. Nie jest zależna wyłącznie od woli rządu ani bieżącej większości parlamentarnej – stanowi element architektury prawnej państwa. Jej fundamentalnym założeniem jest to, że służby specjalne nigdy więcej nie mogą funkcjonować poza realną, zewnętrzną i niezależną kontrolą.

Wielka Brytania: ewolucja ku realnej kontroli parlamentarnej

W Wielkiej Brytanii kluczową rolę odgrywa Intelligence and Security Committee of Parliament (ISC). Jest to organ o szczególnym statusie: nie zwykła komisja regulaminowa, lecz organ ustanowiony ustawą, którego istnienie, skład i kompetencje wynikają wprost z prawa stanowionego.

ISC powołano pierwotnie Intelligence Services Act 1994 jako odpowiedź na potrzebę formalnego nadzoru nad MI5, MI6 i GCHQ. W pierwotnym kształcie była jednak krytykowana za zbyt dużą zależność od rządu – zarówno w trybie powoływania członków, jak i dostępie do informacji filtrowanym przez premiera.

Przełomem stała się reforma Justice and Security Act 2013 (JSA 2013). Uczyniła ona ISC organem Parlamentu (a nie jedynie gremium doradczym premiera), zmieniła tryb powoływania członków (mianowani przez premiera, ale za zgodą Parlamentu) i znacząco rozszerzyła kompetencje.

Zgodnie z ustawą ISC sprawuje nadzór nad polityką służb specjalnych, administracją, wydatkami oraz – w określonych granicach – działalnością operacyjną MI5, MI6 i GCHQ. Może badać operacje, o ile nie są „bieżące” i o ile premier nie uzna, że ujawnienie zagraża bezpieczeństwu narodowemu. Ustawa wzmocniła też prawo do informacji: służby mają obowiązek udostępniać materiały na wniosek komisji, chyba że minister (najczęściej premier) wyda formalną, uzasadnioną decyzję odmowną.

Komisja może wzywać osoby, żądać informacji, prowadzić przesłuchania (z reguły niejawne) i sporządzać raporty dla Parlamentu. Raporty przekazywane są premierowi, który może dokonać redakcji wyłącznie w zakresie informacji zagrażających bezpieczeństwu – po czym są publikowane.

Mechanizm ten osadza ISC jako instytucjonalny pomost między tajnością służb a odpowiedzialnością demokratyczną. Nie jest to organ śledczy w amerykańskim sensie, nie posiada władzy budżetowej porównywalnej z komisjami Kongresu i nadal działa w pewnym stopniu w cieniu władzy wykonawczej. Jednak w porównaniu z modelem polskim to jakościowo inna konstrukcja: oparta na ustawie, wyposażona w prawo do informacji, zdolna do badania polityki, wydatków i – w ograniczonym zakresie – operacji.

Reforma z 2013 r. była reakcją na krytykę zbyt słabego i zbyt zależnego od rządu nadzoru. Pokazuje więc, że kontrola nad służbami nie jest dana raz na zawsze – może być wzmacniana ustawowo w odpowiedzi na kryzysy zaufania.

Francuski model: DPR i CNCTR w cieniu silnego państwa wykonawczego

Francuski system kontroli zbudowano później i ostrożniej niż rozwiązania niemieckie czy amerykańskie – co wynika z tradycji silnej władzy wykonawczej i kultury administracyjnej V Republiki, w której bezpieczeństwo i racja stanu zajmują uprzywilejowaną pozycję.

Od początku XXI w. Francja stopniowo tworzy formalne mechanizmy nadzoru, opierając je na dwóch filarach: Délégation parlementaire au renseignement (DPR) oraz Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

DPR powołano ustawą z 9 października 2007 roku. Nie jest zwykłą komisją regulaminową, lecz organem ustawowym, składającym się z parlamentarzystów obu izb. Jej zadaniem jest ocena polityki państwa w zakresie wywiadu, analiza kierunków działania służb oraz kontrola organizacyjna i budżetowa. Jednak kompetencje są z założenia ograniczone: wyłącza się z nich bieżące operacje, metody operacyjne, źródła informacji i dane osobowe agentów. Dostęp do materiałów wrażliwych podlega istotnym ograniczeniom, a raporty trafiają zarówno do prezydenta, jak i premiera.

Drugi filar – CNCTR – ustanowiono ustawą o wywiadzie z 24 lipca 2015 r. (reakcja na zamachy terrorystyczne). Zastąpiła ona wcześniejszą CNCIS i otrzymała szersze kompetencje. Jest organem niezależnym (sędziowie Rady Stanu, Sądu Kasacyjnego, parlamentarzyści, eksperci). Kontroluje legalność technik inwigilacyjnych (podsłuchy, przechwytywanie danych, lokalizacja, urządzenia techniczne, przetwarzanie algorytmiczne).

W normalnym trybie procedura wygląda następująco: służby składają wniosek, Premier podejmuje decyzję, a następnie CNCTR wydaje opinię. Opinia nie jest formalnie wiążąca, ale negatywna wymaga wyraźnego uzasadnienia przez premiera, a CNCTR może skierować sprawę do Rady Stanu. Ustawa przewiduje też kontrolę następczo (ex post) i dostęp do systemów informatycznych służb.

Relacja DPR–CNCTR jest komplementarna. DPR kontroluje politykę i organizację, CNCTR – konkretne środki ingerencji w prawa jednostki. W praktyce oba filary funkcjonują jednak w cieniu bardzo silnej prezydentury (przewodniczącej Radzie Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego) i rozbudowanej tajności administracyjnej.

Ustrojowo francuski model jest formalnie rozwinięty, lecz praktycznie ograniczony. DPR istnieje, ale jej dostęp do operacji jest wąski. CNCTR kontroluje techniki inwigilacyjne, ale nie decyduje o nich bezwzględnie wiążąco. To system, który uznaje potrzebę nadzoru i wpisuje go w ustawę, ale zachowuje dla egzekutywy dominującą pozycję. W porównaniu z Polską poziom kontroli jest wyraźnie wyższy (sformalizowany, ustawowy, wsparty niezależnym organem), w porównaniu z Niemcami – wyraźnie słabszy (mniej twardy, mniej odporny na wolę władzy wykonawczej).

Podsumowanie

Najważniejszym wnioskiem z porównania nie jest to, które państwo ma „lepszy” aparat wywiadowczy, lecz to, w jaki sposób prawo odzwierciedla rzeczywiste intencje elit rządzących.

W USA kryzysy lat 70. doprowadziły do świadomej decyzji ustrojowej: parlament otrzymał realne narzędzia wpływu na granice legalności, finansowania i operacji. W Europie Zachodniej – mimo odmiennych tradycji – przyjęto podobną logikę: kontrola osadzona w twardym prawie, wzmocniona mechanizmami parlamentarnymi, sądowymi i eksperckimi, uznana za element architektury państwa.

Na tym tle Polska wykształciła model wyraźnie słabszy: oparty bardziej na regulaminach i uznaniowości niż na ustawowych dźwigniach przymusu, zależny od bieżącej woli politycznej i pozbawiony realnych instrumentów wpływu. Ten stan nie jest przypadkiem ani brakiem kompetencji. Przez ponad trzy dekady III RP nie powstał mechanizm nadzoru porównywalny z rozwiązaniami zachodnimi, mimo pełnej świadomości tych modeli. Skoro nie zdecydowano się na ich wdrożenie, to nie porażka, lecz konsekwentnie realizowany wybór polityczny.

Jego źródłem był charakter transformacji: negocjowana, ewolucyjna, bez głębokiej dekompozycji struktur służb (jak np. w Czechach) i bez faktycznej weryfikacji kadr. Rdzeń organizacyjny i personalny w dużym stopniu przetrwał. Nowa klasa polityczna weszła w państwo, którego najbardziej hermetycznym segmentem były służby specjalne. Narzucenie ostrej kontroli oznaczałoby konflikt, porozumienie dawało stabilność. Elity wybrały stabilność.

Do tego doszła obawa przed otwarciem archiwów, weryfikacją przeszłości i ujawnieniem powiązań. Z perspektywy części elit był to konflikt interesów. Na to nałożyła się logika państwa niepewnego lat 90. – służby postrzegano jako jedną z nielicznych sprawnych struktur, a ich autonomia jawiła się jako gwarancja porządku.

Z czasem strach ustąpił kalkulacji. Służby okazały się użytecznym narzędziem w walce politycznej. Wpływ na nie daje dostęp do informacji, możliwość inicjowania postępowań i przewagę. W tym momencie kontrola parlamentarna przestała być atrakcyjna – ograniczała pole manewru. Każda władza krytykowała poprzedników, zapowiadała reformy, a po przejęciu rządów korzystała z tych samych mechanizmów.

Istotną rolę odegrała kultura władzy. W dojrzałych demokracjach kontrola nad służbami jest elementem tożsamości ustrojowej i wynika z przekonania, że każda władza musi podlegać ograniczeniom. W Polsce taka kultura nie zdążyła się ukształtować. Przez wieki aparat państwowy był narzędziem obcym lub represyjnym, a po 1989 r. elity skoncentrowały się na przejęciu władzy, nie na jej samoograniczaniu.

W efekcie brak realnej kontroli oznacza brak odpowiedzialności: sukcesy przypisuje sobie władza, porażki zrzuca na służby. Odpowiedzialność się rozmywa, decydenci są chronieni. Po trzech dekadach powstał dysfunkcjonalny układ: służby słabe strukturalnie (nieprzystające do aktualnych zagrożeń), kontrola słaba, elity przyzwyczajone do tego stanu.

Z perspektywy interesu państwa brak realnej kontroli jest problemem. Z perspektywy interesu elit – rozwiązaniem. Polskie elity nie zbudowały realnej kontroli nie dlatego, że nie potrafiły, lecz dlatego, że nie miały w tym interesu. Różnice między Polską a USA, Niemcami, Wielką Brytanią czy Francją nie są więc techniczne, lecz ustrojowe – dotyczą tego, czy tajemnica służb jest wyjątkiem kontrolowanym przez prawo, czy obszarem, w którym prawo i władza ustawodawcza mają ograniczony zasięg.