Zawiłe losy

Czy w Polsce powstanie i zacznie skutecznie działać efektywna służba zwalczająca przestępczość celno-skarbową? Dyskusja na ten temat toczy się od wielu lat, wprowadzane były także różnego rodzaju nietrwałe rozwiązania ustawowe. Dotyczyły one zarówno kwestii strukturalnych, jak i realizowanych zadań. Pierwszą próbą ustawową było powołanie pod koniec lat 90-tych Inspekcji Celnej (IC) w strukturze Ministerstwa Finansów, mającej być wyspecjalizowaną formacją do zwalczania obrotu towarowego z zagranicą (umundurowanej i posiadającej uprawnienia operacyjne, kontrolne oraz stosowania przymusu bezpośredniego - w tym broni palnej) oraz utworzenie w ramach Kontroli Skarbowej komórek wywiadu skarbowego z uprawnieniami do czynności operacyjno-rozpoznawczych. Po likwidacji w 2002 roku IC, jej funkcjonariusze zostali w większości przeniesieni do Kontroli Skarbowej, która w tym czasie uzyskała prawo stosowania przymusu bezpośredniego - w tym broni palnej. Równocześnie rozwiązano Główny Urząd Ceł i wprowadzono ustawę o Służbie Celnej (SC), w ramach której utworzono komórki "wywiadu celnego" mające prawo do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych. W 2006 roku przy okazji ustawy o powołaniu CBA uprawnienia te dla SC - z niezrozumiałych względów - zostały cofnięte. W kolejnych latach, wzorem innych krajów, SC przyznano prawo do przymusu bezpośredniego (w tym broni palnej) i prowadzenia obserwacji, którą wykonywały Wydziały Zwalczania Przestępczości Służby Celnej (nie posiadały one pełnych uprawnień do czynności operacyjno-rozpoznawczych).

W marcu 2017 roku - w następstwie utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) - połączono Służbę Celną z Kontrolą Skarbową i administracją podatkową. W jej strukturach funkcjonuje obecnie Służba Celno-Skarbowa (SCS) jako wyodrębniona w strukturze KAS jednolita i umundurowana formacja. Przed tą konsolidacją w Służbie Celnej zatrudnionych było 14 987 funkcjonariuszy, z czego w 2017 roku 4072 otrzymało propozycję pracy, a nie kontynuacji służby (co spowodowało szereg pozwów dotyczących przywrócenia ich do niej). Według danych z 31 grudnia 2021 r. służbę pełniło 10 589 funkcjonariuszy SCS. Wśród nich są również osoby wywodzące się z dawnego wywiadu skarbowego i wydziałów realizacyjnych Kontroli Skarbowej. Realizowali oni czynności operacyjno-rozpoznawcze o charakterze informacyjno-wywiadowczym, takie jak: współpraca z osobowymi źródłami informacji, technika i obserwacja, kontrola operacyjna, przesyłka niejawnie nadzorowana, informatyka śledcza, analiza kryminalna. Wykonywali też zadania o "policyjnym" charakterze (ochrona fizyczna inspektorów i pracowników kontroli skarbowej, zabezpieczanie konwojów, zatrzymania, doprowadzenia, przeszukania).

Problemem, który szczególnie dotyka obecnie SCS jest rotacja osobowa, związana z licznymi odejściami funkcjonariuszy (w 2021 roku ze służby odeszło 1145 osób) oraz procesy sądowe z tym związane, które pogłębiają fatalną sytuację personalną i jednocześnie wywołują kadrowy chaos. Od 1 marca 2017 r. do 19 maja 2022 r. liczba tzw. ucywilnionych funkcjonariuszy SCS, którym w wyniku wyroków sądowych po raz kolejny przekształcono stosunek pracy w stosunek służbowy, wyniosła 1265 osób. Szczegółową analizę na ten temat przedstawił dr Ireneusz Nowak w publikacji "Zasoby kadrowe Krajowej Administracji Skarbowej: reasumpcja po 5 latach funkcjonowania", opublikowanej w Kwartalniku Prawa Podatkowego.

Wyznacznikiem przynależności do SCS jest pozostawanie w administracyjno-prawnym stosunku służby, czyli bycie funkcjonariuszem. O jej funkcjonowaniu mówi jedynie przepis ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - w art. 1, punkt 3: "W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze" oraz w rozdziale 5 tejże ustawy: "Szczególne uprawnienia organów Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej". Służba ta nie ma żadnych określonych zadań oraz hierarchicznej struktury organizacyjnej będącej domeną formacji mundurowych, a jedynym wyróżnikiem jest zatrudnienie danej osoby w charakterze funkcjonariusza. Pozostałe służby mundurowe w Polsce mają swoje ustawy pragmatyczne, której nie ma SC-S, stąd też pojawił się obywatelski projekt ustawy o wyodrębnieniu Służby Celno-Skarbowej z KAS, opracowany przez Związek Zawodowy Celnicy PL, pod którym trwa zbieranie podpisów, o czym InfoSecurity24.pl już informował ( Służba Celno-Skarbowa "uwolni się" od KAS, by stać się "silną i samodzielną"? ; Służba Celno-Skarbowa. Wydzielenie komendy głównej SC-S pogorszy współpracę z KAS? ).

Przepis na sukces?

Zjawiskiem, na które zwracają uwagę związkowcy, są nieporozumienia wynikające ze specyfiki służby funkcjonariuszy w obecnej sytuacji. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu: "często cywilni dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej albo dopiero co mianowani do służby, bez doświadczenia w służbie, ingerują w funkcjonowanie formacji mundurowej, co powoduje brak zrozumienia, wiele nieporozumień, a wręcz konfliktów. Poza tym każde województwo jest inaczej zarządzane, nie jest tak jak w innych formacjach mundurowych, gdzie działa komenda główna i jest wszystko skoordynowane w skali całego kraju. Szef KAS sam przyznaje, że nie ma narzędzi prawnych, by wkraczać np. w politykę kadrową Dyrektorów Izb".

Autorzy wspomnianego wyżej projektu twierdzą, że celem wprowadzenia ustawy jest stworzenie mechanizmów efektywniejszego i sprawniejszego zarządzania służbą, tak aby mogła nastąpić poprawa realizowanych ustawowo zadań. Stać się to ma poprzez wydzielenie SCS jako odrębnej uzbrojonej formacji mundurowej, której zadaniem byłoby zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności opisanych w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej. Stąd też niezbędne jest wyodrębnienie i ustawowe wprowadzenie w Polsce centralnego organu administracji rządowej - Komendanta Głównego SCS, właściwego w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi i przedsiębiorców przed przemytem i produkcją nielegalną towarów niebezpiecznych oraz utrzymania bezpieczeństwa fiskalnego państwa, skoncentrowanego na zwalczaniu zorganizowanej przestępczości i szarej strefy, przestępstw i wykroczeń skarbowych, podległego ministrowi ds. finansów publicznych. Ma on też zapewnić ochronę zasad zdrowej konkurencji, jakim są towary podrobione, własności intelektualna, przemysłowa i handlowa.

Równocześnie, projektowana ustawa ma, według jej autorów, "znacząco zmienić warunki pełnienia służby przez funkcjonariuszy". Chodzi m.in. o określenie minimalnego uposażenia, ustanowienie szerokiego mechanizmu dodatków i nagród, nowych i korzystnych zasad i czasu trwania urlopu, wyczekiwaną przez środowisko zmianę liczby stopni służbowych, wprowadzenie minimalnego okresu, po którym następuje awans w stopniu czy uregulowanie kwestii związanych z zaliczaniem okresów pracy jako okresów równorzędnych ze służbą. Projekt poprawiać ma również wadliwie funkcjonujące mechanizmy prawne, dotyczące - przykładowo - przenosin, zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, odwołań od ocen okresowych oraz przez ustanowienie nowych instytucji, takich jak pomoc prawna dla pokrzywdzonych funkcjonariuszy, zwrot kosztów pomocy prawnej w razie niesłusznego oskarżenia.

Te szczególne skoncentrowanie się na sprawach socjalno-bytowych funkcjonariuszy w projektowanej ustawie wydaje się być zrozumiałe, zważywszy na to, że została ona opracowana przez związek zawodowy. Według autorów, w skład wyodrębnionej SCS (według art. 2) mają wchodzić również pracownicy zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych służby, którymi mogą być członkowie korpusu służby cywilnej, urzędnicy KAS, pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, nie mogą jednak zajmować w Służbie Celno-Skarbowej stanowisk kierowniczych, za wyjątkiem komórek wsparcia. Mowa jest też o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 48) w zakresie zadań specjalistycznych uzupełniających ustawowe zadania poprzez powoływanie przez Komendanta Głównego SCS - za zgodą ministra właściwego do spraw finansów publicznych - samodzielnych przedsiębiorców dla ich realizacji.

SCS w niezależnej odsłonie

Organami wyodrębnionej Służby Celno-Skarbowej mają być: Komendant Główny SCS, Komendanci Wojewódzcy SCS oraz Naczelnicy Urzędów Celno-Skarbowych. W myśl art. 11, komendant główny ma być centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz powoływanym i odwoływanym przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Obecna struktura SCS funkcjonującej w ramach KAS obejmuje 16 urzędów celno-skarbowych wraz z 43 delegaturami i 134 oddziałami celnymi, z tym, że czynnościamisensu stricto policyjnymi zajmują się funkcjonariusze Pionów Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej i Kontroli Celno-Skarbowej Działów Dochodzeniowo-Śledczych. Pozostali wykonują faktycznie czynności kontrolne lub administracyjne w innych strukturach. Dlatego też wspomniane uprzednio powołanie 16 komend wojewódzkich SCS w zasadzie zwiększyłoby jedynie nawis administracyjny.  

Projektodawcy w zadaniach przewidzianych dla SCS zakładają, w art. 4: "wykonywanie audytu, czynności audytowych i urzędowego sprawdzenia" oraz "badanie przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów ograniczeń i obowiązków określonych w przepisach prawa dewizowego oraz warunków udzielonych na ich podstawie zezwoleń dewizowych, a także warunków wykonywania działalności kantorowej". Nie są one jednak szczegółowo opisane jako uprawnienia, jak ma to miejsce w przypadku Działu V ustawy o KAS dotyczącego kontroli celno-skarbowej, nabycia sprawdzającego, tymczasowego zajęcia ruchomości, audytu, czynności audytowych i urzędowego sprawdzenia. W tej materii zaproponowano jedynie enigmatyczny zapis w art. 9 o treści: "W zakresie nieuregulowanym odrębnie niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio lub wprost wszystkie przepisy dotyczące funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej zawarte w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, w szczególności dotyczące uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania, wykorzystywania informacji oraz danych osobowych". Występuje więc w tym przypadku brak jakiegokolwiek doprecyzowania zadań i trybu, w jakim mają być wykonywane. Ma to miejsce także w przypadku art. 12 projektu, dotyczącego zakresu działania Komendanta Głównego SCS, do którego należy w szczególności: "kierowanie prowadzonymi przez Służbę Celno-Skarbową działaniami w zakresie realizacji zadań opisanych w art. 4 oraz w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej". Powstaje więc pytanie, na jakiej podstawie prawnej ma kierować działaniami wynikającymi z ustawy, jakie są zapisane w ustawie o KAS, z której SCS ma być wyodrębniona.

Związkowcy w uzasadnieniu do projektowanej ustawy twierdzą też, że mitem jest jakoby Krajowa Administracja Skarbowa przyczyniła się do uszczelnienia systemu podatkowego, który głosił były już minister finansów Marian Banaś. Zwracają uwagę na zaangażowanie w jej tworzenie osób, "o których media informowały, że postawiono im zarzuty karne: Marek S., Leszek G., Krzysztof B., Arkadiusz B. i wiele innych osób zaangażowanych w tworzenie przepisów ustawy o KAS i jednocześnie zaangażowanych w optymalizację podatkową i uwikłanych w wyłudzenia podatków". Dodają zarazem, że uprzednio przywołany akapit ma "wzbudzić refleksję w ośrodkach decyzyjnych, aby zastanowić się i pochylić nad zagadnieniem, by sprowokować do zadania sobie pytania, czy KAS rzeczywiście dobrym rozwiązaniem w tej wersji w jakiej funkcjonuje czy też może i powinien funkcjonować lepiej, a jeśli tak, to co możemy zrobić w tym zakresie".

Zagraniczne inspiracje

Przestępczość finansowa, a zwłaszcza związana z nielegalnym obrotem towarowym z zagranicą, jest obecnie domeną współczesnej przestępczości zorganizowanej. Nielegalny obrót towarowy i pranie brudnych pieniędzy jest niezwykle intratnym procederem. Szczególnie dotyczy to rosyjskojęzycznych korporacji przestępczych nadzorowanych przez tamtejsze służby specjalne i będących narzędziem w realizacji polityki zewnętrznej Federacji Rosyjskiej. W Europie jej zwalczaniem zajmują się wyspecjalizowane i wyodrębnione lub działające zazwyczaj w ramach administracji celnej formacje, zaliczane zarówno do służb policyjnych, jak specjalnych (tak jest przykładowo we Francji). Poniżej przedstawiono przykłady ich funkcjonowania w kilku wybranych krajach:

• Włoska Guardia di Finanza - podległa Ministerstwu Gospodarki i Finansów - jest odpowiedzialna za zwalczanie przestępstw finansowych i przemytu. Jest też wiodącą służbą zajmującą się zwalczaniem nielegalnego obrotu narkotykami. Pełni także rolę straży granicznej i celnej na włoskich lotniskach. Posiada ogólną jurysdykcję we wszystkich sprawach gospodarczych i finansowych, zajmuje się również utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ochroną granicy państwowej. Włoskim organem celnym jest Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agencja Ceł i Monopoli - ADM), która pełni funkcję urzędu regulacyjnego i nadzorczego w zakresie energii, alkoholi, tytoniu i podobnych, ceł i gier publicznych. Zajmuje się naliczaniem i poborem podatków oraz pełni funkcje kontrolne w zakresie ceł, podatków i obrotu dewizami. Podlega nadzorowi Ministerstwa Gospodarki i Finansów oraz kontroli włoskiego Trybunału Obrachunkowego;
• W ramach systemu brytyjskiego funkcjonują 3 służby. Pierwsza, to Królewski Urząd Skarbowo-Celny (HM Revenue and Customs - HMRC), który powstał w 2005 roku w wyniku połączenia Urzędu Skarbowego (Inland Revenue) i Urzędu Celnego i Akcyzowego (HM Customs and Excise). Odpowiedzialny jest za prowadzenie dochodzeń dotyczących zorganizowanej przestępczości skarbowej i celnej (za wyjątkiem handlu narkotykami). Funkcjonariusze HMRC mają szerokie uprawnienia w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowych. Druga brytyjska służba, czyli Biuro ds. Poważnych Nadużyć Finansowych (Serious Fraud Office) prowadzi dochodzenia i ściga poważne lub złożone oszustwa, przekupstwo i korupcję. W skład jego struktury wchodzą wydziały operacyjno-śledcze podejmujące działania w przypadku, gdy wartość domniemanego przestępstwa gospodarczego przekracza milion funtów brytyjskich lub ma wymiar międzynarodowy. Trzecia z nich, to Narodowa Agencja ds. Przestępczości (National Crime Agency - NCA ), która jest krajowym organem ścigania i wiodącą brytyjską służbą zwalczającą przestępczość zorganizowaną, handel ludźmi, bronią i narkotykami oraz cyberprzestępczość;
• Hiszpańska Służba Nadzoru Celnego (Servicio de Vigilancia Aduanera - SVA) jest uzbrojoną formacją Państwowej Agencji Administracji Podatkowej (AEAT) odpowiedzialną za zarządzanie państwowym systemem podatkowym i celnym, a także zasobami innych administracji i podmiotów. SVA posiada uprawnienia do prowadzenia dochodzeń, ścigania i zwalczania przestępstw związanych z przemytem, przestępczością zorganizowaną, handlem narkotykami i praniem brudnych pieniędzy;
• We Francji funkcjonują dwie służby podlegające ministerstwu gospodarki i finansów i wchodzą one w skład Francuskiej Wspólnoty Wywiadowczej. Krajowa Dyrekcja Wywiadu i Dochodzeń Celnych (Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières - DNRED) to pierwsza z nich. Funkcjonuje ona w ramach Generalnej Dyrekcji Ceł i Ceł Pośrednich. Odpowiada za realizację polityki wywiadu, kontroli i zwalczania oszustw celnych. Dysponując szczególnymi uprawnieniami określonymi w kodeksie celnym, prowadzi swoją działalność na całym krajowym obszarze celnym. Od 2008 roku DNRED jest jedną z sześciu służb Francuskiej Wspólnoty Wywiadowczej. Druga to Służba ds. walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins TRACFIN). Zajmuje się ona zwalczaniem nielegalnego obiegu finansowego, prania brudnych pieniędzy i finansowania terroryzmu. Nie posiada uprawnień do otrzymywania i przetwarzania informacji przekazywanych przez osoby fizyczne;
• Niemiecki Kryminalny Urząd Celny (Zollkriminalamt - ZKA) funkcjonuje jako Dyrekcja VIII w ramach Generalnej Dyrekcji Ceł (Generalzolldirektion - GZD). Jego głównym zadaniem jest ściganie i zapobieganie zorganizowanej przestępczości celnej. Posiada uprawnienia do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz prowadzenia dochodzeń. Jego zasadniczymi zadaniami są m.in. wspieranie celnych urzędów dochodzeniowych i innych działów administracji celnej w ściganiu i zapobieganiu przestępstwom karnym i administracyjnym na podstawie Ordynacji podatkowej i innych ustaw. Zajmuje się też zwalczaniem prania pieniędzy w ramach "Wspólnej Grupy Dochodzeń Finansowych Federalnego Urzędu Policji Kryminalnej". Do zadań ZKA należy także monitoring obrotu surowcami, które mogą być wykorzystane do nielegalnej produkcji środków odurzających;
• Służba Śledcza ds. Przestępstw Finansowych (Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba - FNTT) podległa litewskiemu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Jej zadaniem jest ochrona systemu finansowego państwa przed wpływami przestępczymi, dochodzenia w sprawie czynów przestępczych oraz innych naruszeń prawa związanych z otrzymywaniem i wykorzystywaniem środków pomocy finansowej z Unii Europejskiej i zagranicy, prowadzi działania w zakresie zapobiegania przestępczości. Koncentruje się głównie na ujawnianiu, ściganiu i zapobieganiu przestępstwom związanym z praniem pieniędzy, uchylaniem się od podatku VAT;
• Słowackie Biuro Kryminalne Administracji Finansowej (Kriminálny Úrad Finančnej Správy) realizuje zadania w zakresie zwalczania nielegalnego przywozu, wywozu i tranzytu towarów. Posiada uprawnienia do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz prowadzenia dochodzeń w sprawie przestępstw popełnionych w związku z naruszeniem przepisów podatkowych i celnych. Funkcjonuje w ramach Administracji Finansowej Republiki Słowackiej, która jest organem administracji państwowej w zakresie podatków, opłat i ceł;
• Administracja Celna Republiki Czeskiej (Celní správa České republiky CS ČR) podlega Ministerstwu Finansów Republiki Czeskiej. Jej wyznaczone wydziały mają status organu policji (organu ścigania) w zakresie przestępstw związanych z obrotem towarowym. CS ČR wchodzi w skład Czeskiego Korpusu Bezpieczeństwa (Bezpečnostní sbor), w którego w skład wchodzą formacje zapewniające bezpieczeństwo Republiki Czeskiej i jej obywatelom. Reguluje to ustawa o stosunku służbowym członków sił bezpieczeństwa, która obejmuje siły bezpieczeństwa: Policja Republiki Czeskiej, Straż Pożarna Republiki Czeskiej, Administracja Celna Republiki Czeskiej, Służba Więzienna Republiki Czeskiej, Generalny Inspektorat Sił Bezpieczeństwa, Służba Informacji Bezpieczeństwa oraz Biuro Stosunków Zagranicznych i Informacji.

Powyższy przegląd formacji pokazuje, że nie ma jednego dominującego modelu funkcjonowania służb wykonujących zadania w zakresie zwalczania przestępczości finansowej i nielegalnego obrotu towarowego. Jest on zależny od obowiązujących w danym państwie uwarunkowań formalno-prawnych. W obecnych realiach polskich należałoby rozważyć, czy zasadne jest powstanie odrębnej formacji czy też raczej dokonanie zmian w ramach ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zapisach odnośnie SCS. Mogłyby one dotyczyć, po pierwsze, uznania SCS za jednostkę organizacyjną KAS realizującą na obszarze całego kraju zadania w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i zwalczania przestępczości będącej we właściwości KAS oraz innych zadań wskazanych przez Szefa KAS. Po drugie, szef SCS stałby się organem KAS podległym jej szefowi, kierowałby SCS i zarazem byłby przełożonym jej funkcjonariuszy. Po trzecie, Szefa SCS powoływałby spośród funkcjonariuszy tej formacji i odwoływał minister właściwy do spraw finansów na wniosek Szefa KAS. Analogiczne rozwiązania ustawowe dotyczą funkcjonowania Centralnego Biura Śledczego Policji.

Autorzy projektowanej ustawy w swym uzasadnieniu stwierdzają m.in.: "Służba Celno-Skarbowa będzie zatem realizować zasadniczo te same zadania, co uprzednio, ale z tą różnicą, że będzie za nie samodzielnie odpowiedzialna – tak merytorycznie, jak i względem organizacyjnym, co zdecydowanie zwiększy jej skuteczność". Z tej racji nasuwa się pytanie, czy zwiększenie skuteczności będzie konsekwencją samego faktu jej wydębienia? Projekt "ustawy o Służbie Celno-Skarbowej oraz zmianie niektórych innych ustaw" opracowany przez ZZ Celnicy PL - przy całej gamie niedoskonałości i sprzeczności w nim zawartych - ma jedną zaletę: może on stanowić przyczynek do dyskursu nad obecnym stanem KAS i funkcjonującej w jej ramach SCS. Biorąc pod uwagę rozwiązania w innych krajach, istnienie wyspecjalizowanej i skutecznej formacji policyjnej zajmującej się przestępczością fiskalną i nielegalnym obrotem towarowym jest niezbędne, natomiast w jakich ramach organizacyjnych ma ona funkcjonować, wydaje się być rzeczą wtórną.