Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła MSWiA, Komendę Główną Policji, Komendę Główną Straży Granicznej, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, Służbę Ochrony Państwa, 13 szkół Policji, SG i PSP oraz 5 jednostek terenowych Policji, SG i PSP szczebla wojewódzkiego. Kontrola objęła okres od stycznia 2018 r. do czerwca 2019 r. oraz okresy wcześniejsze i późniejsze w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli. Izba oceniała w jej trakcie czy funkcjonujące systemy szkolenia i doskonalenia zawodowego pozwalają na prawidłowe przygotowanie funkcjonariuszy do wykonywania zadań służbowych.

W wynikach pokontrolnych NIK szczególną uwagę zwraca się na brak spójnych systemów szkoleń, powiązanych ze ścieżką rozwoju zawodowego funkcjonariuszy, umożliwiających im stałe podnoszenie kwalifikacji i doskonalenie umiejętności, szczególnie w Policji i Służbie Ochrony Państwa. Jak podkreśla Najwyższa Izba Kontroli, "słabymi stronami obecnych systemów szkoleń są m.in. niemożność pełnego zaspokojenia potrzeb szkoleniowych formacji, problemy z zapewnieniem właściwie przygotowanych instruktorów, infrastruktury i wyposażenia, niewystarczająca współpraca przy realizacji szkoleń pomiędzy formacjami, brak obligatoryjności szkoleń, niepowiązanie podnoszenia kwalifikacji z awansami i nagrodami". Niezbędne są daleko idące zmiany, a podjęcie działań - jak podkreśla Izba - jest szczególnie istotne teraz, "gdy ograniczenia związane z występującym na terenie kraju stanem epidemii, znacząco skomplikowały realizację procesu doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy i pogłębiły istniejące w tym zakresie problemy". 

Zaniechania i nierzetelność

Zgodnie z najważniejszymi ustaleniami kontroli, sam resort stworzył procedury nadzoru nad funkcjonującymi systemami szkolenia i doskonalenia zawodowego, a skargi i wnioski związane ze szkoleniem i doskonaleniem zawodowym funkcjonariuszy były prawidłowo rozpatrywane. Problem stanowiły jednak bezpośrednie kontrole systemu szkolenia i doskonalenia zawodowego mające na celu jego kompleksowe zbadanie. Zabrakło również bezpośredniej ewaluacji systemu szkolenia i doskonalenia zawodowego w służbach, gdyż opierały się one wyłącznie na sprawozdaniach komendantów oraz ocenach Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Co więcej, wykryto sięgające ponad 20 lat "zaniechania" dotyczące strzelnic. "(...) były i są eksploatowane bez powszechnie obowiązujących regulacji prawnych, w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowników oraz osób przebywających w ich otoczeniu" - pisze NiK.

Nierzetelnie swoje obowiązki wykonywać miał powołany przez ministra Koordynator Ratownictwa Medycznego MSWiA, który z nawet 18-miesięcznym opóźnieniem opiniował plany szkoleń sporządzanych przez koordynatorów RM poszczególnych służb. "Opiniowanie planów szkoleń, które w całości lub w znacznej części już się odbyły, nie znajduje żadnego praktycznego uzasadnienia" - podkreśla Izba. Co więcej, nierzetelność przekładać ma się również na poziom przeszkolenia funkcjonariuszy w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy. 

W Policji tylko ok. 5,3 proc. funkcjonariuszy posiada takie przeszkolenie, w Straży Granicznej - 5,8 proc, w SOP - 13 proc. Jedynie w Państwowej Straży Pożarnej osiągnięto wysoki stopień przeszkolenia w tym zakresie - 98 proc. Funkcjonariuszy jest przygotowana do profesjonalnego udzielania pierwszej pomocy.

Nie ma obowiązku, nie ma kompetencji

W samej policji system szkoleń umożliwiać miał realizację większości zaplanowanych kursów i szkoleń, ale nie zaspokajał pełni potrzeb szkoleniowych formacji - w ocenie MSWiA tylko 60 proc. Jak podkreśla NIK, obecnie kursy specjalistyczne w formacji nie są obligatoryjne, co sprawia, że "niejednokrotnie policjanci kierowani są do wykonywania zadań wymagających specjalistycznej wiedzy i umiejętności, bez odpowiedniego przygotowania, które mogliby nabyć na kursach doskonalących (specjalistycznych)". Ograniczenie innych szkoleń niż podstawowe, zwłaszcza specjalistycznych, to również wynik zniesienia limitów przyjęć do policji w 2018 roku. Jak podkreśla NIK, w efekcie tej sytuacji znacząco zwiększyły się "nawisy" szkoleniowe, tj. deficyt w realizacji zapotrzebowanych szkoleń. Przykładowo, nie przeszkolono ponad 95 proc. osób wymagających nauki kierowania pojazdami uprzywilejowanymi, z wykorzystaniem symulatora czy 91 proc. funkcjonariuszy zgłoszonych na doskonalenie techniki kierowania samochodem osobowym. Ze względu na możliwości szkoleniowe szkół policyjnych w 2018 r. zrealizowano tylko 37 kursów specjalistycznych na 120 (31 proc.), co spowodowało zaspokojenie potrzeb w tych specjalnościach w ok. 80 procentach. W przypadku pozostałych 83 kursów (69 proc.) potrzeby szkoleniowe zostały zaspokojone na poziomie poniżej 80 proc.

Obligatoryjnym kursem przygotowującym do kierowania zespołami ludzkimi nie jest również poprzedzone obejmowanie przez funkcjonariuszy stanowisk kierowniczych, co wynika z ograniczonego potencjału szkół i ośrodka szkolenia. Najwyższa Izba Kontroli zwraca również uwagę na fakt, że kadra naukowo-dydaktyczna jednostek szkoleniowych policji podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe, ale tylko w ograniczonym zakresie odbywała praktyki w jednostkach liniowych, mające na celu aktualizację wiedzy na temat przestępczości i skutecznych metod jej zwalczania.

Niebezpiecznie na strzelnicach?

Jak wspomniano wcześniej, duże zastrzeżenia NIK wzbudziły szkolenia strzeleckie i stan strzelnic (policyjnych, jak i pozapolicyjnych). Przykładowo, w czasie kontroli Ośrodka Szkolenia Policji KWP w Łodzi, z siedzibą w Sieradzu w budynku wykorzystywanym do celów symulacyjnych stwierdzono, że instalacja elektryczna pozostawała pod napięciem mimo pozalewania większości pomieszczeń wodą deszczową, w części pomieszczeń sufit groził zawaleniem, a puszka elektryczna na zewnątrz budynku była otwarta i niezabezpieczona.

Duży problem stanowiła przede wszystkim liczba strzelnic, których jest za mało. Jak zapewniać miał komendant główny policji, pomimo utrudnień związanych z brakiem lub niewystarczającą liczbą obiektów, kierownicy jednostek organizacyjnych Policji realizują proces doskonalenia zawodowego w sposób pozwalający uzyskać zadowalającą frekwencję na zajęciach. NIK w odpowiedzi podkreśla jednak, że to nie o frekwencję na szkoleniach chodzi... a i ona na obligatoryjnych strzelaniach z broni krótkiej pozostawiała wiele do życzenia.

W I półroczu 2019 r. wskaźnik udziału (w strzelaniach - przyp.red.) policjantów wynosił (w zależności od rodzaju ćwiczenia) ok. 90 proc., przy czym dla policjantów z Komendy Głównej był średnio niższy o kilka procent w odniesieniu do średniej krajowej. Najniższy wskaźnik udziału funkcjonariuszy przystępujących do wybranych strzelań programowych z broni krótkiej odnotowano w KWP w Gorzowie (78 proc.), KWP w Białymstoku (82 proc.) i KWP we Wrocławiu (82 proc.).

Jak czytamy w komunikacie NIK, nierzetelnie prowadzono również arkusze szkolenia strzeleckiego policjantów, dokumentujące szkolenie strzeleckie każdego funkcjonariusza Policji oraz osiągane przez niego wyniki i uzyskiwane uprawnienia do kolejnych rodzajów broni bądź uprawnienia instruktorskie. Co więcej, pierwszy zastępca komendanta głównego policji wyjaśnił, że kierownicy jednostek organizacyjnych Policji i komórek organizacyjnych KGP, z podległymi policjantami, którzy nie przystąpili do zajęć przede wszystkim prowadzili rozmowy instruktażowe oraz rozmowy dyscyplinujące, a nieprzystąpienie policjantów do wyszkolenia strzeleckiego było również uwzględnianie przy sporządzaniu opinii służbowej.

Na granicy trochę lepiej?

Braki w liczbie strzelnic to także problem dręczący Straż Graniczną. Jednostki SG posiadały w trakcie kontroli tylko 10 strzelnic, w tym 8 strzelnic eksploatowanych oraz 2 wyłączone z użytku ze względu na ich zły stan techniczny. Jak podkreślał niedawno w rozmowie z InfoSecurity24.pl Robert Lis, przewodniczący Zarządu Oddziałowego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy Nadwiślańskim Oddziale Straży Granicznej większość oddziałów SG nie ma własnych strzelnic. "Korzystamy ze strzelnic wojskowych albo prywatnych" - dodał. Zgodnie z danymi NIK, w czasie kontroli jednostki SG na podstawie umowy najmu lub użyczenia korzystały z 77 innych strzelnic.

Ogólnie, Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że system szkolenia w formacji umożliwiał realizację zaplanowanych szkoleń i kursów doskonalenia zawodowego centralnego, jednak baza szkoleniowa jednostek terenowych SG była niewystarczająca, co utrudniało właściwą realizację doskonalenia zawodowego. Szkolenia i doskonalenie centralne prowadziła kadra dydaktyczna o odpowiednich kwalifikacjach, a ośrodki szkolenia posiadały adekwatną do potrzeb infrastrukturę szkoleniową. Funkcjonariusze podnosili kwalifikacje uczestnicząc w szkoleniach kwalifikowanych oraz doskonaleniu centralnym i lokalnym. Realizowano również szkolenia we współpracy z podmiotami krajowymi i zagranicznymi. 

W budowie...

Przypomnijmy, że prowadzona przez NIK kontrola rozpoczęła się w styczniu 2018 roku, czyli na miesiąc przed wejściem w życie ustawy tworzącej Służbę Ochrony Państwa w miejsce Biura Ochrony Rządu. Dlatego też, w trakcie "wizyty" system szkolenia formacji był dopiero na etapie tworzenia. Młoda służba borykała się również ze zmieniającymi się koncepcjami oraz organizacyjnym i kadrowym nieładem. Co więcej, tworzenie ram organizacyjnych szkolenia funkcjonariuszy SOP pozwalających na przygotowanie ich do realizacji zadań ustawowych formacji, w tym zadań związanych ze zwiększeniem kompetencji w stosunku do zlikwidowanego BOR, rozpoczęło się dopiero po jej powstaniu. Komendant formacji, jak pisze NIK, nie udokumentował jednak przeprowadzenia analiz poprzedzających ich wdrożenie, co uniemożliwiło Izbie ocenę rzetelności, w tym kompletności działań stanowiących ich podstawę. NIK podkreśla też, że "zasoby organizacyjne SOP w obszarze szkolenia, w tym niepełna obsada kadry dydaktycznej, infrastruktura (w szczególności brak własnych obiektów umożliwiających szkolenie z zakresu techniki i taktyki prowadzenia pojazdów) oraz stan wyposażenia szkoleniowego, ograniczały możliwości szkoleniowe formacji". 

Jak podkreśla NIK, ówczesny szef MSWiA ograniczył swój wpływ na szkolenie SOP do bieżącego reagowania na ujawnione braki w wyszkoleniu funkcjonariuszy. Dlatego, w grudniu 2018 r. na polecenie sekretarza stanu w resorcie podjęte zostały analizy i ocena szkolenia kierowców pojazdów uprzywilejowanych SOP. Sprawą zajął się zespół ekspercki, który składał się z przedstawicieli SOP, Straży Granicznej i Policji. W wyniku jego prac, szef SOP zmienił zasady szkolenia zawodowego specjalistycznego dotyczącego techniki i taktyki jazdy pojazdami. W miejsce jednej instrukcji wprowadził dwie odrębne, z zakresu techniki jazdy oraz techniki i taktyki jazdy. Dodatkowo wprowadził szkolenie uzupełniające dla przychodzących z innych formacji funkcjonariuszy, dotyczące taktyki jazdy po drogach publicznych.

W ocenie Izby, choć komendant SOP korzystał z kontroli wewnętrznej by nadzorować realizację zadań szkoleniowych, to monitoring oceny ich skuteczności miał już ograniczony zakres. "Ewaluacja szkoleń oparta wyłącznie na ocenie formułowanej przez uczestników bezpośrednio po ich zakończeniu nie pozwala na pełną ocenę skuteczności szkoleń" - podkreśla. Trzeba podkreślić, że ze względu na charakter działań prowadzonych przez tę formację, pełne wyniki kontroli mają charakter niejawny. Zostały one więc przedstawione komendantowi SOP w ramach niejawnego wystąpienia pokontrolnego jeszcze w styczniu 2020 roku. 

Idą zmiany

W przypadku Państwowej Straży Pożarnej, Najwyższa Izba Kontroli podkreśla, że organizacja procesu szkolenia oraz potencjał szkoleniowy PSP pozwalał na objęcie szkoleniem i doskonaleniem wszystkich funkcjonariuszy, a zakres realizowanych szkoleń umożliwiał właściwe przygotowanie ich do realizacji powierzonych im zadań. Izba podkreśla, że w 2015 r. w Komendzie Głównej PSP opracowano Program rozwoju szkół i ośrodków szkolenia Państwowej Straży Pożarnej na lata 2015-2020. Przykładowo, w jego ramach, wszystkie szkoły PSP i ośrodki szkolenia KW PSP zostały wyposażone w mobilny wielofunkcyjny trenażer do gaszenia pożarów wewnętrznych, a w Szkole Aspirantów PSP w Poznaniu powstał trenażer do ratownictwa kolejowego.

Co więcej, szef PSP wydał przepisy regulujące kształcenie, szkolenie i doskonalenie zawodowe oraz funkcjonowanie szkół pożarniczych. Ustalono też zasady organizacji ratownictwa wysokościowego, wodnego, technicznego, medycznego, chemicznego i ekologicznego oraz działań poszukiwawczo-ratowniczych.

Doskonalenie zawodowe kadry dydaktycznej obejmowało narady i warsztaty metodyczne. W PSP nie funkcjonowały jednolite dla wszystkich jednostek organizacyjnych PSP, wytyczne w zakresie odbywania przez kadrę dydaktyczną szkół PSP i ośrodków szkolenia KW PSP okresowych praktyk w jednostkach ratowniczo-gaśniczych, ale miała ona obowiązek podnoszenia swojego poziomu wiedzy i umiejętności. W części komend wojewódzkich funkcjonują rozwiązania, zgodnie z którymi funkcjonariusze stanowiący kadrę dydaktyczną i instruktorską ośrodków szkolenia włączani byli do systemu pełnienia służb w pionie operacyjnym. Również w SGSP oraz w szkołach PSP kadra naukowo-dydaktyczna okresowo odbywała służby w szkolnych jednostkach ratowniczo-gaśniczych, w tym na stanowiskach dowódcy sekcji lub dyżurnego stanowiska kierowania. Spośród kadry dydaktycznej szkół PSP wyznaczano również funkcjonariuszy, którzy w ramach dyżurów pełnili odpowiednie funkcje w kompanii szkolnej centralnego odwodu operacyjnego krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

NIK zwraca uwagę na dość długi czas oczekiwania nowo przyjętych strażaków na skierowanie na szkolenie podstawowe w zawodzie "strażak". Oceniono, że czas oczekiwania osoby przyjętej do służby na kształcenie w zawodzie strażak nie powinien przekroczyć 90 dni. Z ustaleń kontroli wynika jednak, że rzeczywiste czasy oczekiwania w 2018 r. w poszczególnych województwach były dłuższe. Na 969 strażaków przyjętych do służby, 132 (13,7%) oczekiwało dłużej niż 90 dni na rozpoczęcie szkolenia. Należy podkreślić, że nie mogli oni uczestniczyć w działaniach ratowniczych, mimo że większość z nich pełniła służbę w jednostkach ratowniczo-gaśniczych PSP. Według komendanta głównego PSP, problem stanowił fakt, że w roku 2018 wystąpiło duże zapotrzebowanie na realizację szkolenia podstawowego w zawodzie strażak, związane m.in. z pozyskaniem nowych etatów (490), fluktuacją kadry, odejściami na zaopatrzenie emerytalne, itp. Podczas kontroli ujawniono również, że PSP nie zapewnia jednolitego szkolenia kierowców pojazdów uprzywilejowanych, choć powinien to być system centralny. "Programy realizowane przez SP PSP w Bydgoszczy i CS PSP w Częstochowie istotnie się różniły. Inne były liczby godzin przeznaczone na szkolenie a zajęcia praktyczne odbywały się na różnych pojazdach" - informuje NIK.

Warto jednak podkreślić, że PSP planuje wprowadzenie ważnych zmian w szkoleniu. W przypadku szkolenia podstawowego strażaka dojdzie do skrócenie kursu do trzech miesięcy, a po rocznej praktyce w JRG strażak ma zdać egzamin w szkole PSP, po którym będzie uprawniony do zajmowania stanowisk podoficerskich. Szkolenie aspiranckie planuje się jako przeszkolenie roczne, a programy studiów podyplomowych będą maksymalnie uproszczone i skrócone. Jak podkreślał na łamach "Przeglądu Pożarniczego" nadbryg. dr inż. Adam Konieczny, zastępca komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej, zmiany "to w istocie poważna reforma systemu kształcenia i doskonalenia zawodowego, wykraczająca znacznie poza ramy naszej formacji". 

Czas na modernizację

Pokontrolnych rekomendacji dla resortu spraw wewnętrznych i administracji od Najwyżej Izby Kontroli jest sporo. Co nie dziwi, biorąc pod uwagę, że pod obserwacją znalazły się systemy szkolenia aż czterech mundurowych formacji. Izba wnioskuje m.in. by MSWiA zajął się wprowadzeniem w poszczególnych służbach spójnych, wielopoziomowych systemów szkolenia. Wskazuje również na potrzebę powiązania systemu podnoszenia kwalifikacji zawodowych z systemem awansowania i wynagradzania funkcjonariuszy, w tym wprowadzenie obowiązku ukończenia wskazanych szkoleń, jako warunku zajmowania określonych stanowisk. 

Niezbędna jest również modernizacja systemów szkolenia pod względem jakościowym, poprzez wdrożenie zasady równoczesnego wyposażania w nowoczesny sprzęt jednostek terenowych oraz szkół poszczególnych służb, aby szkolący się funkcjonariusze mieli możliwość poznawania sprzętu, który będą wykorzystywać podczas wykonywania zadań w jednostkach. NIK pisze również o konieczności zmiany zasad nadawania uprawnień dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych wszystkich formacji podległych MSWiA, którzy powinni je otrzymywać wyłącznie po ukończeniu szkoleń, zorganizowanych przez odpowiednio przygotowane i wyposażone podmioty szkoleniowe. Niezwłocznie należy także uregulować zasady i warunki techniczne użytkowania i usytuowania strzelnic ćwiczebnych. 

Resort spraw wewnętrznych i administracji czekać więc może sporo pracy, bo potrzeby są ogromne. Jak jednak podkreśla NIK, "ich szybkie i sprawne wprowadzenie przyczyniłoby się do dalszego wzrostu poziomu profesjonalizacji służb podległych MSWiA, a tym samym jeszcze lepszej realizacji zadań w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa wewnętrznego państwa", a to przecież najważniejsze.

MR