Droga ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej nie należy do najłatwiejszych. Jednak trudno się dziwić, system ochrony ludności i obrony cywilnej kraju trzeba zbudować od zera, więc i potencjalnych problemów do rozwiązania tu i teraz nie brakuje. Resort spraw wewnętrznych i administracji przygotował projekt ustawy, jednak dość długo funkcjonował on nieoficjalnie, bowiem od momentu prezentacji założeń do chwili kiedy dokument ujrzał światło dzienne minęły ponad 2 miesiące. Po tym czasie pomysł MSWiA trafił do konsultacji i – o czym informował InfoSecurity24.pl – nie spotkał się z przesadnie ciepłym przyjęciem, co odzwierciedlała liczba uwag zgłoszonych przez poszczególne ministerstwa. Ostatecznie, ustawa musiała przejść zatem przez proces wewnętrznych – także politycznych – uzgodnień, by móc – ze sporym opóźnieniem – zostać skierowana do Stałego Komitetu Rady Ministrów. Jak wynika z informacji do jakich dotarła redakcja, gremium to może zająć się dokumentem jeszcze w tym tygodniu, ale trzeba pamiętać, że pierwotne plany zakładały, iż nowe regulacje wejdą w życie od 1 stycznia tego roku, więc poślizg czasowy nie jest mały. Dziś MSWiA przewiduje, że ustawa zacznie obowiązywać od 1 lipca.

Korekty (nie)wystarczające?

Dziś trudno ostatecznie przewidywać jaki kształt finalnie przybierze ustawa, bowiem nie wiemy jakie zmiany zostaną do niej wprowadzone przed tym, jak stanie ona na posiedzeniu rządu, ani co do projektu dopiszą lub co skreślą z niego posłowie i senatorowie. Jak wynika jednak z informacji do jakich dotarła redakcja InfoSecurity24.pl, projekt dziś różni się od tego, jaki pierwotnie opublikowano na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Otwarte pozostaje oczywiście wciąż pytanie, czy zaimplementowane zmiany pozwolą na dalsze, sprawne jego procedowanie? Z jednej strony wydaje się, że korekty jakie MSWiA wprowadziło do ustawy są na tyle wystarczające, że podjęto decyzję o rozpoczęciu kolejnego etapu procesu legislacyjnego. Z drugiej, część zgłoszonych uwag pozostaje wciąż do rozstrzygnięcia w toku prac w SKRM.

Z informacji do jakich dodarła redakcja InfoSecurity24.pl wynika, że po konferencji uzgodnieniowej, propozycje zmian w roboczej wersji, przygotowała Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Jedną ze spraw podnoszonych przez KPRM są kwestie związane z zarządzaniem kryzysowym i funkcjonowaniem Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, które ma, zgodnie z projektem, przestać istnieć. Mimo ich częściowego omówienia podczas wspomnianej konferencji – jak czytamy – "KPRM pragnie ponownie je podnieść i zaakcentować, licząc na pogłębioną refleksję nad przedstawionymi w nich ryzykami i zagrożeniami". Chodzi m.in. o fakt, że zgodnie z projektem z porządku prawnego znika system zarządzania kryzysowego. Tym samym – na co uwagę zwraca KPRM – "przekreślone zostanie ponad 14 lat współpracy między podmiotami funkcjonującymi w ramach tego systemu". I choć jego miejsca zająć ma system ochrony ludności, ten ma nie pokrywać się w pełni z realizowanymi w ramach obecnie funkcjonującego systemu zarządzania kryzysowego zadaniami. "Proponowane rozwiązania mogą zatem spowodować chaos organizacyjny, którego efektem może być np. brak możliwości bieżącego monitorowania zagrożeń i prób przeciwdziałania zagrożeniom w bliżej nieznanym przedziale czasowym, do momentu ugruntowania nowego systemu ochrony ludności, co przełoży się na mniej sprawne funkcjonowanie państwa oraz zaspokajanie podstawowych potrzeb obywateli" – czytamy. 

Zdaniem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów projekt zakłada "tworzenie formacji obrony cywilnej w oparciu m.in. o funkcjonujące formacje ratownicze lub inne podmioty współdziałające z tymi formacjami (w oparciu o krajowy system ratowniczo-gaśniczy oraz tzw. plany ratownicze)", podczas gdy "takie rozwiązanie nie powinno jednak być pretekstem likwidacji funkcjonującego w obecnym kształcie systemu zarządzania kryzysowego, jak również wprowadzania regulacji z innych obszarów, które tylko w nieznacznym stopniu są związane z regulacjami w zakresie funkcjonowania formacji obrony cywilnej, a mogą być wykonywane przez podmioty, które formalnie obroną cywilną nie są". 

Urzędnicy z KPRM zwracają też uwagę na fakt wejścia w życie dyrektywy CER i zmianę podejścia do infrastruktury krytycznej. Jak czytamy dokument przewiduje "spłaszczanie" systemu infrastruktury krytycznej, polegające na "przerzuceniu ze szczebla centralnego obowiązków na ministrów – koordynatorów poszczególnych systemów infrastruktury krytycznej, z jednoczesnym brakiem koordynacji działań na szczeblu centralnym". Ma to spowodować "kreowanie własnych polityk w poszczególnych systemach dotyczących relacji Państwo – operator". Jak czytamy w tej kwestii "najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje utrzymanie dotychczasowych regulacji, o których mowa w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, z modyfikacją polegającą na wskazaniu wiodącej roli Prezesa Rady Ministrów w tym obszarze (z możliwością upoważnienia np. Szefa KPRM albo dyrektora RCB do działań w imieniu PRM)". Co więcej, KPRM podnosi też, że "projektowane zmiany w obszarze infrastruktury krytycznej nie mają racjonalnego uzasadnienia w kontekście planowanego zakończenia prac legislacyjnych nad dyrektywą CER". "Ich przyszła implementacja do krajowego porządku prawnego "na nowo" zdefiniuje regulacje w zakresie infrastruktury krytycznej (usług kluczowych), wraz z przypisaniem ról i zadań poszczególnym podmiotom, wskazując kompetencje i zadania poszczególnych podmiotów, w tym roli RCB w systemie, jako tzw. pojedynczego punktu kontaktowego" – czytamy. 

Pojawia się też pytanie, jakie po lekturze już pierwszej wersji projektu stawiało wielu komentatorów. W jakim stopniu dokument stanowi odpowiedź na zapisy Strategii Bezpieczeństwa Narodowego? Zdaniem KPRM "projekt grozi rozbiciem istniejącego, choć niedoskonałego systemu zarządzania bezpieczeństwem narodowym (w tym bezpieczeństwem państwa) na niezależne od siebie i niezintegrowane elementy".

Proponowany przez wnioskodawcę kierunek należy uznać za wątpliwy z dwóch zasadniczych powodów. Jednym z nich jest skala zmian, które wiążą się z przyjęciem proponowanych zmian legislacyjnych w obecnym kształcie. Zakres zmian jest rozległy i w praktyce likwiduje dotychczas istniejący system zarządzania kryzysowego, zastępując go innym systemem, obejmującym jedynie niewielką część zagadnień uwzględnionych w przewidzianym do likwidacji systemie zarządzania kryzysowego. Po drugie, napięta sytuacja międzynarodowa wynikająca z agresywnej polityki Federacji Rosyjskiej, sugeruje potrzebę dokonania zmian systemowych odwrotnych niż projektowane. Jednocześnie istniejąca niestabilność środowiska bezpieczeństwa skłania do przyjęcia, że tak poważne zmiany nie powinny być dokonywane w czasie tak nieprzewidywalnym jak obecnie.
Fragment wersji roboczej propozycji KPRM do projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

Jak czytamy, błędnie utożsamia się dotychczas istniejący system zarządzania kryzysowego z ochroną ludności i usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, podczas gdy – co zauważa KPRM – "nie są to pojęcia tożsame". W kontekście tych uwag zwrócono też uwagę, że likwidacja RCB nie jest wyjściem z sytuacji, a sama Strategia Bezpieczeństwa Narodowego postulowała wzmocnienie zarówno roli RCB jak i Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego. "W tym kontekście niezrozumiałe jest, że wnioskodawca w projekcie przewiduje nie tylko likwidację RCB, ale i ograniczenie zakresu działania RZZK jedynie do zagadnień ochrony ludności. Jednocześnie deklarowaną intencją projektodawcy jest stworzenie systemu resortowego. W takim zakresie projektowane regulacje są jednoznacznie sprzeczne z modelem postępowania wskazanym w SBN" – dodano.

Projekt nabiera rozpędu

Mimo tego, że projekt – jak się wydaje – nie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom wszystkich członków obozu rządzącego, wiele wskazuje na to, że porozumienie, jakie udało się osiągnąć w sprawie części kluczowych uwag (choćby tych związanych z koordynacją współpracy cywilno-wojskowej w kontekście zarządzania kryzysowego) może wystarczyć by dokument został przyjęty przez rząd i trafił do Sejmu. Brak sprzeciwu ze strony jednego z kluczowych polityków – wicepremiera ds. bezpieczeństwa i szefa MON w jednej osobie – może być jednym z czynników decydujących. Trzeba też pamiętać, że – co do zasady – konieczności sprawnego stworzenia systemu ochrony ludności i obrony cywilnej (który dziś de facto nie istnieje) nie kontestuje chyba nikt. Co więcej, warto też przypomnieć, że podczas prezentacji założeń projektu obecny był ówczesny wicepremier Jarosław Kaczyński, który stwierdził wprost, że wprowadzenie tej ustawy było jednym z celów piastowania przez niego rządowego stanowiska. 

Z jednej strony MSWiA przez ostanie miesiące pracowało nad zbudowaniem konsensusu wokół przepisów, z drugiej przedstawiciele zarówno resortu jak i PSP od czasu do czasu przekazywali informacje związane z nowymi rozwiązaniami. I tak wiemy np. że pomysł tego, by do każdej gminy trafił strażacki ambulans zacznie być realizowany już niebawem i na początek do strażaków trafi 100 pojazdów. Nieco światła szef PSP rzucił też na kwestie aplikacji, dzięki której każdy obywatel będzie mógł dowiedzieć się, gdzie najbliżej może się ukryć przed zagrożeniem. "W ciągu kilku tygodni udostępniona może być aplikacja wskazująca mieszkańcom najbliższe miejsce schronienia. Ona jest już gotowa, przygotowali ją moi ludzie w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej - mówił niedawnej rozmowie w RMF FM generał brygadier Andrzej Bartkowiak, komendant główny PSP. Tłumaczył też, że aplikacja ma zostać włączona do już istniejącej aplikacji 112.

Nadal problematyczna jednak – na co uwagę zwracał sam wiceszef MSWiA Maciej Wąsik – może być kwestia dwóch stanów "przednadzwyczajnych" – czyli stanu pogotowia i zagrożenia. Pomysł ich wprowadzania od miesięcy ma być przedmiotem rozmów z samorządowcami i jak przekonywał wiceszef resortu spraw wewnętrznych i administracji w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej, w pracach uwzględniono wiele ich uwag. "Myślę, że gdyby nie dwa elementy tego projektu ustawy, to samorządowcy z Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego już by się pod nim podpisali obiema rękami. Pierwsza rzecz to są właśnie te polecenia wojewody. Druga to możliwość wprowadzenia pełnomocnika, który wykona to polecenie w gminie, jeżeli wójt odmówi jego wykonania" – mówił minister Wąsik. 

Dotychczasowa dyskusja na temat projektu przygotowanego przez MSWiA pokazuje dość jasno, że dalsze prace – zarówno dotyczące konkretnych jak i systemowych rozwiązań – wzbudzać mogą wiele emocji zarówno wewnątrz obozu rządzącego jak i wśród polityków opozycji. Bez wątpienia, kiedy dokument trafi już do parlamentu uważnie przyjrzy mu się zarówno jedna jak i druga strona. Jak bowiem wiadomo, w przypadku każdej zmiany, w szczególności tak obszernej, "diabeł tkwi w szczegółach".