Wątpliwości i uwagi dotyczące projektowanych przepisów, w sporej liczbie, płyną m.in. z wewnątrz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (za sprawą ministrów Zbigniewa Hoffmanna i Michała Dworczyka). Pierwszy z nich zwraca np. uwagę na fakt, że ustawa nie określa kwestii odpowiedzialności za proces planowania cywilnego czy organizację międzynarodowych ćwiczeń sojuszniczych. Minister Hoffmann pisze też o realizacji zadań stałego dyżuru w ramach gotowości obronnej państwa. Tłumaczy, że do tej pory była to kompetencja likwidowanego ustawą Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz centrów zarządzania kryzysowego tworzonych przez ministrów i instytucji, a tymczasem "projekt ustawy w ogóle nie wspomina o dyżurach i nie przewiduje wprowadzenia ich odpowiedników". Zdaniem Hoffmanna zmienione powinny zostać także definicje systemu ochrony ludności, zarządzania kryzysowego czy Krajowego Systemu Ratowniczego. Co więcej przepisy powinny umożliwić udział w Rządowym Zespole Zarządzania Kryzysowego ministrom bez teki, którzy zajmują się problematyką bezpieczeństwa narodowego (dziś takie uprawnienie nie istnieje). Wśród szeregu uwag znajdziemy też postulat, by w ustawie znalazł się zapis mówiący o tym, że szef MSWiA jest Szefem Obrony Cywilnej. 

Sporo spostrzeżeń do treści przepisów przygotowanych przez MSWiA zgłosił też minister Michał Dworczyk. Były szef KPRM zauważa m.in., że zaproponowana definicja zarządzania kryzysowego "nie uwzględnia potrzeby prowadzenia wyprzedzających działań analitycznych i prognostycznych, skupiając się jedynie na przygotowaniach planistycznych, umożliwiających względnie efektywną reakcję na sytuację kryzysową (zaistniałą) lub podjęcie przez służby działań prewencyjnych zanim sytuacja kryzysowa zmaterializuje się". "Projektowane regulacje nie przewidują prowadzenia systemowych analiz, w tym prognoz na poziomie strategicznym, służących tworzeniu warunków do systematycznego obniżania ryzyk kryzysów na szczeblu państwa" – pisze Dworczyk. Co więcej minister zauważa też, że ustawa nie określa, "na jaki czas może nastąpić przedłużenie stanu pogotowia" (nowy stan wprowadzany przez ustawę do porządku prawnego – przyp. red.). Jak dodaje, nieprawidłowe jest również, "aby Prezes Rady Ministrów nie miał wpływu na stan pogotowia ogłaszany przez wojewodę". Dworczyk podnosi, że przepisy należy uzupełnić o regulacje wprowadzające możliwość wydawania poleceń przez premiera również w stanie pogotowia. "Prezes Rady Ministrów, ze względu na swoje zadania, powinien mieć możliwość wydawania poleceń również w innych sytuacjach kryzysowych, niż przewidziane w projekcie. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 projektu »Prezes Rady Ministrów sprawuje ochronę ludności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej«, tymczasem w sytuacji kryzysowej, w której nie został wprowadzony stan zagrożenia lub stan klęski żywiołowej, zakres możliwości podejmowania przez niego działań został znacznie ograniczony, poprzez uniemożliwienie mu wydawania wówczas poleceń" – czytamy. 

Dworczyk odnosi się także – podobnie jak minister Hoffmann – do kwestii utworzenia w KPRM pionu współpracy cywilno-wojskowej. Jak pisze, nie znajduje to bezpośredniego odzwierciedlenia w projekcie, choć kwestie te powinny zostać uregulowane tam właśnie uregulowane. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę zakres projektu, dokument należy skierować do zaopiniowania m.in. do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych.

MON na wątpliwości

"Niezasadne jest przyjęcie rozwiązania przewidującego otwarty katalog zadań Sił Zbrojnych RP z zakresu ochrony ludności oraz sformułowanie przepisów dotyczących niektórych zadań ujętych jako zadania Sił Zbrojnych RP, w taki sposób że może to skutkować przeniesieniem na nie pełnej odpowiedzialności za ich wykonanie" - brzmi jedna z uwag zgłoszonych przez resort obrony narodowej. Zaznaczono też, że resort obrony narodowej nie powinien być obligatoryjne uznawany za "organ ochrony ludności", a stanowić jedynie "wsparcie" całości systemu

MON zauważa, że projekt nie zawiera rozwiązań organizacyjnych w zakresie funkcjonowania Systemu Reagowania Kryzysowego NATO. "Brak regulacji w tym przedmiocie skutkuje niedookreśleniem szeregu istotnych obszarów, np. wskazania organów odpowiedzialnych za uruchamianie, koordynowanie i wykonywanie zadań w ramach Systemu Reagowania Kryzysowego NATO, w tym także wskazania podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego w ramach Systemu Reagowania Kryzysowego NATO, jak również podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie kolejnych edycji wykazu przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego" – czytamy. Dodano, też że "szczątkowa informacja na ten temat znajduje się jedynie w uzasadnieniu, a nie w treści projektu ustawy" i ocenie ministerstwa, projekt powinien zostać w tym zakresie uzupełniony. 

Resort obrony, podobnie jak ministrowie Dworczyk i Hoffmann, zwraca również uwagę, że rozwiązanie polegające na umiejscowieniu w KPRM pionu współpracy cywilno-wojskowej (m.in. dot. współpracy z Sojuszem Północno-Atlantyckim w ramach ćwiczeń NATO – CMX oraz planowania obronnego) jest niewystarczające i niezbędne jest "umiejscowienie, zgodnie z intencją ustawodawcy, w ustawie, przepisów wprost pozwalających na skupieniu kwestii związanych z koordynacją ww. kwestii".

Według MON brak jest też funkcjonalnego powiązania i spójności pojęć "ochrony ludności", "obrony cywilnej" i "zarządzania kryzysowego". Resort uważa, że należy doprecyzować wzajemne relacje między nimi, tak by udzielić odpowiedzi na pytania: czy "zarządzanie kryzysowe" i "krajowy system ratowniczy" wyczerpują elementy ochrony ludności" oraz czy posiadają ze sobą części wspólne? Zdaniem MON niejasne jest też, czy obrona cywilna to część ochrony ludności, czy też w czasie wojny ochrona ludności staje się obroną cywilną?

O pieniądzach i nie tylko

Stworzenie skutecznego sytemu ochrony ludności bez odpowiedniego, stabilnego finansowania, jest z góry skazane na porażkę. Wydaje się jednak, że MSWiA znalazło sposób, by poradzić sobie z tym problemem i skorelowało finanse na ochronę ludności i obronę cywilną z PKB. Kwestie te budzą jednak wątpliwości resortu finansów.

Jak czytamy ministerstwo finansów uważa, że przygotowany w MSWiA projekt ustawy "pomija całkowicie kwestie dotyczące bezpieczeństwa narodowego, którego istotnym elementem jest zarządzanie kryzysowe oraz ochrona ludności", co jest już z gruntu zarzutem dość poważnym. Dalsze uwagi ze strony MF także nie wyglądają na błahe. Jak wskazano, projekt "generuje znaczne koszty dla budżetu państwa - 1 mld zł w 2023 roku a w okresie kolejnych 9 lat na poziomie 31,7 mld zł", podczas gdy w "OSR (Ocena Skutków Regulacji – przyp. red.) nie przedstawiono danych o dochodach i wydatkach Funduszu Ochrony Ludności, a w projekcie ustawy nie umieszczono przepisu określającego maksymalne limity wydatków Funduszu". Z Funduszem Ochrony Ludności – czyli mechanizmem, w ramach którego finansowana ma być zarówno ochrona ludności jak i obrona cywilna - wiąże się też szereg kolejnych wątpliwości. Jak czytamy, zdaniem resortu finansów "tworzenie kolejnej jednostki pozabudżetowej (w tym wypadku kolejnego funduszu celowego), finansowanej praktycznie ze środków budżetu państwa prowadzi do rozdrobnienia gospodarki finansowej, zwiększa koszty administrowania środkami publicznymi, a w konsekwencji wpływa negatywnie na przejrzystość finansów państwa". Co więcej, finansowanie działalności bieżącej państwowych jednostek budżetowych ze środków państwowego funduszu celowego ma być niezgodne "z zasadami prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych, określonymi w art. 11 ustawy o finansach publicznych". "Wskazać przy tym należy, że rozwiązanie to jest niespójne z postulatami dotyczącymi reformy systemu budżetowego, które zmierzają do ograniczenia funduszowego finansowania zadań" – dodaje MF.

Resort finansów odnosi się też m.in. do kwestii zmian w systemie oświaty jakie zakłada projekt ustawy o ochronie ludności. Zakłada on organizację w szkołach ponadpodstawowych nauki udzielania pierwszej pomocy medycznej w wymiarze nie mniejszym niż 40 godzin lekcyjnych w roku szkolnym. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przewiduje się wprowadzenie w ostatnich klasach szkół średnich w ramach modyfikacji przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa, rozbudowy zagadnień o udzielaniu pierwszej pomocy w wymiarze minimum 40 godzin lekcyjnych. Koszt wprowadzenia zmian programowych oraz uzupełnienia wyposażenia dydaktycznego wynieść ma – zgodnie z OSR - do 80 mln zł. MF pisze jednak, że "zapisy te są niejasne, niespójne, niekompletne i nie mogą zyskać akceptacji" i dodaje, że koszt ten powinien być "realizowany i finansowany w ramach zadań i budżetu pozostającego w gestii MEiN".

Do tej kwestii szerzej odnosi się zresztą sam resort nauki. Jego stanowisko wydaje się być dość jasne. Ministerstwo wnosi o "rezygnację z projektowanego przepisu". Jak czytamy, "problematyka udzielania pierwszej pomocy (przedmedycznej, medycznej) jest już ujęta w odpowiednim zakresie w podstawie programowej kształcenia ogólnego i jest obowiązkowo realizowana w szkole podstawowej oraz w szkołach ponadpodstawowych na zajęciach z przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa". Ministerstwo podkreśla, że edukacja dla bezpieczeństwa jest obowiązkowym przedmiotem nauczanym w klasie VIII szkoły podstawowej oraz w szkołach ponadpodstawowych (liceum ogólnokształcącym, technikum i branżowej szkole I stopnia), a co za tym idzie nie jest nauczany w "ostatnich klasach szkół średnich". Co więcej, MEiN przypomina, że od tego roku szkolnego obowiązuje zmieniona podstawa programowa przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa, która została uzupełniona o edukację obronną, w tym m.in. znajomość zasad pierwszej pomocy w sytuacji wystąpienia zagrożenia z użyciem broni konwencjonalnej. 

W zgłoszonych uwagach odnajdziemy nie tylko kwestie o których mowa powyżej, ale też wiele innych związanych z proponowanymi zmianami w centrach powiadamiania ratunkowego czy przepisach dotyczących ochrony infrastruktury krytycznej. Dla przykładu resort infrastruktury pisze o tym, że projektowana regulacja wprowadza fundamentalne zmiany w systemie zarządzania kryzysowego państwa, a część kwestii uregulowanych dotychczas w uchylanej ustawie o zarządzaniu kryzysowym "nie znalazła odzwierciedlenia w nowoprojektowanej ustawie, co w ocenie resortu może wpłynąć negatywnie na działanie administracji publicznej, w szczególności na szczeblu ministerstw i urzędów centralnych, w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej". Dotyczy to w szczególności  - jak czytamy – "odejścia od opracowywania Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego (KPZK), który regulował na poziomie centralnym takie istotne kwestie jak m.in. analiza ryzyka wystąpienia zagrożeń oraz ich charakterystyka, zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego w formie siatki bezpieczeństwa. W zamian projektodawca nie proponuje innego narzędzia". W ocenie ministra infrastruktury należy utrzymać dokument na szczeblu centralnym. 

Czy błędy w ustawie o ochronie ludności mogą zablokować część unijnych środków, jakie otrzymuje Polska? Tak twierdzi resort funduszy i polityki regionalnej. "Ministerstwo zgłasza ogólną uwagę związaną z zapewnieniem spełnienia warunku podstawowego dla perspektywy 2021-2027 - 2.4. Skuteczne ramy zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi i katastrofami". Warunek ten, został spełniony w oparciu o dwa dokumenty: "Streszczenie istotnych elementów krajowej oceny ryzyka" oraz "Streszczenie istotnych elementów krajowej oceny zdolności zarządzania ryzykiem". Za ich przygotowanie odpowiedzialne jest Rządowe Centrum Centrum Bezpieczeństwa, które - w myśl projektu - ma zostać zlikwidowane. Jak wskazuje MFiPR, w związku z tym, należy określić, który organ będzie odpowiedzialny za cykliczne przygotowanie, monitorowanie i przekazywanie do resortu dwóch wspomnianych dokumentów. "Uznanie warunku za niespełniony oznacza brak możliwości refundacji środków UE w tym obszarze w programach krajowych i regionalnych perspektywy 2021-2027" - czytamy w uwagach ministerstwa funduszy i polityki regionalnej.

Propozycje korekt, zarówno tych o – nazwijmy to – kosmetycznym charakterze, jak i tych fundamentalnych, zgłosiło wiele resortów, wojewodowie oraz organizacje pozarządowe, a przywołane powyżej przykłady, to – jak się wydaje – tylko szczyt góry lodowej. Co do zasady, biorąc pod uwagę rozmiar zmian, nie powinno to specjalnie dziwić, choć niektóre z nich - jeśli nie zostaną wprowadzone do treści projektu - mogą utrudnić osiągnięcie konsensusu nawet w samym rządzie. Podane przykłady uwag pokazują też dość wyraźnie, że przed MSWiA trudna droga, bowiem sama analiza i próba odniesienia się do przesłanych opinii, chwilę potrwa, nie mówiąc już o zmianach implementujących część z nich. A czasu – jeśli resort zakłada wejście w życie przepisów w styczniu 2023 roku – jest coraz mniej.