Czy ukraińskie służby będą swobodnie działać na terenie Polski?

Dokument nie ogranicza się do wymiany informacji o osobach poszukiwanych, skradzionych samochodach czy grupach przemytniczych. Przewiduje oddelegowywanie oficerów łącznikowych, wspólne grupy robocze, udział obserwatorów, przekazywanie danych telekomunikacyjnych, lokalizacyjnych i finansowych oraz stosowanie przesyłki niejawnie nadzorowanej. Jest więc czymś więcej niż zwykłym kanałem korespondencji między służbami.

Nie oznacza to jednak, że ukraińskie organy już uzyskały nowe możliwości działania w Polsce. Na obecnym etapie można analizować jedynie przyszłe skutki dokumentu, jeżeli zostanie zakończona procedura jego ratyfikacji i wejścia w życie.

Umowa obejmuje SBU, ale nie wszystkie ukraińskie służby

Po stronie ukraińskiej dokument wymienia między innymi Narodową Policję Ukrainy, Państwową Służbę Graniczną, Państwowe Biuro Śledcze, Służbę Bezpieczeństwa Ukrainy, czyli SBU, Narodowe Biuro Antykorupcyjne, Biuro Bezpieczeństwa Gospodarczego, służbę celną i instytucję odpowiedzialną za monitoring finansowy.

Nie wskazano natomiast ukraińskiego wywiadu wojskowego HUR ani Służby Wywiadu Zagranicznego Ukrainy. Służby te nie uzyskają więc nowych kompetencji na podstawie tej konkretnej umowy, choć nie wyklucza to współpracy prowadzonej na innych podstawach.

Największe znaczenie polityczne ma objęcie dokumentem SBU. Nie jest to zwykła formacja policyjna, lecz organ bezpieczeństwa państwa posiadający kompetencje kontrwywiadowcze i śledcze. Samo wpisanie SBU do katalogu właściwych organów nie oznacza jednak zgody na prowadzenie przez nią autonomicznych operacji w Polsce.

Co ukraińscy funkcjonariusze będą mogli robić w Polsce

Artykuł 7 przewiduje możliwość oddelegowania funkcjonariusza jako oficera łącznikowego lub upoważnionego przedstawiciela do wykonywania „określonych zadań” na terytorium drugiego państwa. Ponieważ SBU została wymieniona wśród organów centralnych objętych umową, również jej funkcjonariusz będzie mógł zostać skierowany do Polski.

Nie będzie to jednak oznaczało swobody działania na terytorium Polski. Aktywność takiego funkcjonariusza musi mieścić się w zakresie zaakceptowanym przez właściwe organy i dopuszczonym przez polskie prawo. Problem polega na tym, że umowa nie definiuje pojęcia „określonych zadań”. Mogą one obejmować koordynowanie wymiany informacji, utrzymywanie kontaktów z polskimi instytucjami, konsultowanie spraw transgranicznych oraz udział w pracach wspólnych grup roboczych.

Dokument nie przyznaje natomiast zagranicznym funkcjonariuszom prawa do samodzielnego prowadzenia obserwacji operacyjnej, korzystania z informatorów ani rozpoznawania środowisk na terytorium Polski. Zakłada jednak coś więcej niż udział w konferencjach i naradach. Reguluje odpowiedzialność karną funkcjonariuszy, przysługującą im ochronę oraz odpowiedzialność za szkody wyrządzone podczas wykonywania zadań. Potwierdza to, że strony przewidziały ich rzeczywistą obecność przy realizacji określonych czynności służbowych.

W niektórych przypadkach ukraiński funkcjonariusz będzie mógł działać pod bezpośrednim kierownictwem strony polskiej. Nie oznacza to jednak, że każdy oficer łącznikowy zostanie stale podporządkowany polskiemu dowódcy. Zakres nadzoru będzie zależał od rodzaju wykonywanych czynności, przepisów polskiego prawa oraz uzgodnień między właściwymi organami.

Podstawową granicę wyznacza artykuł 18. Zagraniczni funkcjonariusze mają obowiązek przestrzegania prawa państwa przyjmującego i co do zasady nie otrzymują uprawnień władczych. Nie będą więc mogli samodzielnie zatrzymywać osób, legitymować obywateli, przeszukiwać mieszkań, wydawać wiążących poleceń, stosować środków przymusu ani prowadzić polskiego postępowania karnego.

Umowa nie przyznaje im także bezpośredniego dostępu do systemów informatycznych Policji, ABW czy SG. Informacje mają być przekazywane między właściwymi organami, a nie udostępniane zagranicznej służbie poprzez swobodny dostęp do polskich baz danych.

Ukraińscy funkcjonariusze będą jednak mogli uczestniczyć w grupach roboczych, analizować i przekazywać informacje, konsultować sprawy dotyczące Ukrainy oraz wykonywać inne uzgodnione zadania zgodne z polskim prawem. Będą mogli również nosić mundury lub widoczne oznaczenia identyfikacyjne, a także używać pojazdów służbowych, jednostek pływających i statków powietrznych, jeżeli polskie organy nie wyłączą tej możliwości lub nie uzależnią jej od spełnienia dodatkowych warunków.

Dokument nie przyznaje również ukraińskim funkcjonariuszom prawa do wwozu, posiadania, noszenia ani używania broni na terytorium Polski. Ewentualne uprawnienie w tym zakresie musiałoby wynikać z odrębnej podstawy prawnej i podlegać warunkom określonym w polskich przepisach. Polskie prawo przewiduje w szczególnych sytuacjach możliwość posiadania i używania broni przez zagranicznych funkcjonariuszy uczestniczących we wspólnych operacjach. Dotyczy to jednak odrębnego reżimu ustawowego i ściśle określonych kategorii funkcjonariuszy, a nie automatycznie każdej osoby wykonującej zadania na podstawie omawianej umowy.

Umowa przewiduje ponadto tworzenie wspólnych grup roboczych oraz zapraszanie przedstawicieli drugiego państwa w charakterze obserwatorów. Pojęcie „obserwatora” nie oznacza jednak uczestnika obserwacji operacyjnej. Umowa nie rozstrzyga, czy chodzi o udział w szkoleniach, ćwiczeniach i spotkaniach, obecność przy czynnościach technicznych czy udział w konkretnych działaniach służbowych. Nie można więc na jej podstawie twierdzić, że ukraińscy funkcjonariusze będą automatycznie obecni podczas zatrzymań, przeszukań lub prowadzenia niejawnej obserwacji osób. Ukraińscy funkcjonariusze mogliby uczestniczyć w takich czynnościach tylko na podstawie dodatkowej, konkretnej podstawy prawnej oraz decyzji właściwego polskiego organu. Sama funkcja obserwatora z artykułu 8 nie daje im automatycznie prawa obecności podczas zatrzymania, przeszukania czy działań niejawnych.

Przesyłka niejawnie nadzorowana

Najbardziej jednoznaczną formą współpracy operacyjnej jest przesyłka niejawnie nadzorowana. Mechanizm może dotyczyć między innymi narkotyków, broni, amunicji, materiałów wybuchowych, fałszywych środków płatniczych, dokumentów, papierów wartościowych i pieniędzy.

Po stronie ukraińskiej wśród organów objętych tym mechanizmem wymieniono wprost SBU. Nie oznacza to jednak prawa tej służby do samodzielnego wpuszczenia do Polski transportu broni lub narkotyków. Operacja prowadzona na terytorium Polski będzie musiała odbywać się zgodnie z polskim prawem i za zgodą właściwego polskiego organu, który będzie mógł odmówić, ograniczyć zgodę lub postawić dodatkowe warunki.

Umowa może więc włączyć SBU w transgraniczną operację kontrolowanej przesyłki, ale zakres faktycznej obecności ukraińskich funkcjonariuszy i wykonywanych przez nich czynności będzie musiał wynikać z polskiego prawa oraz konkretnych uzgodnień. Należy zaznaczyć, że nie tworzy ona również podstawy do samodzielnego prowadzenia przez ukraińskich funkcjonariuszy obserwacji operacyjnej, wykorzystywania informatorów, zakładania środków technicznych ani rozpoznawania osób i środowisk na terytorium Polski.

Największym problemem może być wymiana danych

Najpoważniejsze znaczenie praktyczne może mieć nie fizyczna obecność ukraińskich funkcjonariuszy, lecz szeroki katalog informacji przekazywanych między organami. Umowa obejmuje dane o osobach i organizacjach podejrzewanych o przestępstwa, użytkownikach sieci telekomunikacyjnych, wykazach połączeń, miejscu i czasie logowania, rachunkach bankowych, pojazdach, broni, migracji, terroryzmie i handlu ludźmi.

Nie oznacza to bezpośredniego dostępu SBU do polskich rejestrów. Dane będą przekazywane przez właściwy polski organ zgodnie z prawem krajowym i na zasadzie wzajemności. Po ich przekazaniu Polska będzie jednak miała ograniczone możliwości sprawdzenia, gdzie zostały zapisane, kto uzyskał do nich dostęp i czy wykorzystano je wyłącznie w deklarowanym celu.

Ryzyka tego nie można analizować w oderwaniu od stanu ukraińskich instytucji. Ukraina przeprowadziła istotne reformy antykorupcyjne, ale korupcja nadal pozostaje tam poważnym problemem systemowym. W Indeksie Percepcji Korupcji za 2025 rok otrzymała 36 punktów na 100 i zajęła 104. miejsce wśród 182 państw. OECD wskazuje natomiast, że mimo postępu nadal konieczne jest wzmacnianie niezależności instytucji, skuteczności ścigania, kontroli i audytu.

Zagrożeniem nie są więc wyłącznie rosyjskie cyberataki i agentura. Są nim również korupcja wewnętrzna, handel informacjami, wpływy polityczne oraz nieuprawniony dostęp do baz. Dane przekazane Ukrainie mogą zostać przejęte przez rosyjskie służby, ale także wykorzystane przez skorumpowanych urzędników, funkcjonariuszy lub grupy gospodarcze powiązane z aparatem państwowym.

Dodatkowym problemem jest niedokończona transformacja postsowieckiego modelu służb bezpieczeństwa. Chodzi o nadmiernie szerokie kompetencje, personalizację decyzji, ograniczoną przejrzystość i niedostatecznie rozwinięty nadzór demokratyczny. Wieloletnie zalecenia dotyczące reformy SBU pokazują, że przejście od modelu postsowieckiej służby bezpieczeństwa do instytucji poddanej skutecznej kontroli prawnej nie zostało zakończone.

Szczególnej ostrożności będą wymagały wnioski dotyczące spraw na pograniczu przestępczości, polityki i bezpieczeństwa państwa. Mogą odnosić się do opozycjonistów, dziennikarzy, sygnalistów, dezerterów, osób uchylających się od mobilizacji albo uczestników sporów gospodarczych przedstawionych jako sprawy kryminalne. Polska będzie mogła odmówić współpracy, ale najpierw jej służby będą musiały prawidłowo rozpoznać rzeczywisty charakter wniosku.

Bezpieczniki istnieją, ale zależą od decyzji służb

Umowa przewiduje obowiązek rejestrowania przekazywania danych, poprawiania informacji nieprawdziwych, usuwania danych niepotrzebnych i informowania o naruszeniach ochrony. Polska będzie mogła odmówić przekazania danych, jeżeli Ukraina nie będzie zapewniała odpowiedniego poziomu ochrony zgodnego z prawem Unii Europejskiej, choć dokument przewiduje wyjątki związane między innymi z bezpieczeństwem publicznym i konkretnymi postępowaniami.

Polski organ będzie mógł również odmówić współpracy w całości lub części albo uzależnić ją od określonych warunków, jeżeli realizacja wniosku mogłaby naruszyć suwerenność, bezpieczeństwo państwa, polskie prawo, prowadzone postępowanie lub prawa człowieka.

Są to realne zabezpieczenia, ale ich skuteczność będzie zależała od jakości decyzji podejmowanych przez polskie służby i administrację. Sama obecność odpowiednich przepisów nie gwarantuje, że każdy wniosek zostanie prawidłowo oceniony, a każde przekazanie danych skutecznie skontrolowane.

Porozumienia wykonawcze pozostają największą niewiadomą

Artykuł 23 pozwala właściwym organom Polski i Ukrainy zawierać porozumienia wykonawcze, które nie będą umowami międzynarodowymi. Nie będą mogły zmienić polskich ustaw ani przyznać ukraińskim funkcjonariuszom nowych kompetencji, ale mogą określić praktyczne zasady współpracy.

Sama umowa nie wskazuje, jakie dokładnie kwestie zostaną w nich uregulowane. Nie przesądza też, czy wszystkie takie dokumenty będą publicznie dostępne ani czy Sejm będzie regularnie informowany o liczbie zagranicznych funkcjonariuszy, zakresie wykonywanych przez nich zadań, liczbie przekazanych pakietów danych i przypadkach naruszeń.

To istotna luka. Parlament wyraził zgodę na ratyfikację dokumentu ramowego, natomiast część rozwiązań mających największe znaczenie praktyczne może zostać uzgodniona później między służbami i resortami.

Współpraca jest potrzebna, ale musi podlegać kontroli

Polska ma oczywisty interes w ścisłej współpracy z Ukrainą. Przez wspólną granicę przemieszczają się ludzie, towary, pieniądze i grupy przestępcze. Wojna zwiększyła znaczenie zwalczania przemytu, handlu ludźmi, wyłudzeń, nielegalnego obrotu bronią oraz rosyjskich działań dywersyjnych, a po potencjalnym przerwaniu działań wojennych zagrożenia te mogą być spotęgowane na niewyobrażalną skalę. Obowiązująca umowa z 1999 roku nie jest do nich przystosowana.

Współpraca nie może jednak oznaczać rezygnacji z kontroli tylko dlatego, że partnerem jest państwo napadnięte przez Rosję. SBU pozostaje służbą obcego państwa i działa w interesie Ukrainy. ABW działa w interesie Polski. Wspólny przeciwnik nie oznacza pełnej zgodności interesów ani standardów instytucjonalnych.

Polska powinna więc zapewnić jasne zasady rejestrowania obecności zagranicznych funkcjonariuszy, określania zakresu ich zadań, kontrolowania sposobu wykorzystywania danych oraz nadzorowania porozumień wykonawczych. Nie chodzi o ujawnianie szczegółów operacji, lecz o odpowiedzialność państwa za to, kto wykonuje czynności na jego terytorium.

Wspólny przeciwnik, odrębne interesy

Ukraińskie służby nie uzyskały jeszcze nowych możliwości działania w Polsce, ponieważ umowa nadal nie obowiązuje. Po zakończeniu procedury ich funkcjonariusze, w tym przedstawiciele SBU, będą jednak mogli przebywać w Polsce jako oficerowie łącznikowi lub upoważnieni przedstawiciele, uczestniczyć we wspólnych grupach i wykonywać uzgodnione czynności służbowe.

Nie dostaną prawa do samodzielnego zatrzymywania, przeszukiwania ani prowadzenia autonomicznych operacji. Nie zastąpią Policji, ABW ani prokuratury. Umowa otworzy jednak ukraińskim służbom realną możliwość działania na terytorium Polski, dlatego kluczowe będzie nie samo jej wejście w życie, lecz to, kto określi zakres tych zadań, kto będzie je kontrolował i kto odpowie za ewentualne nadużycia.

Z tej racji największym zagrożeniem nie jest formalna utrata suwerenności, lecz stworzenie szerokiego systemu współpracy operacyjnej i wymiany danych bez równie silnego, przejrzystego i niezależnego nadzoru. Ukraina jest partnerem, ale pozostaje odrębnym państwem, którego interesy nie zawsze są zgodne, a czasem są wręcz sprzeczne z polskimi. Wspólny przeciwnik nie zwalnia Polski z ostrożności kontrwywiadowczej. Państwo musi dokładnie wiedzieć, kto działa na jego terytorium, na jakiej podstawie, pod czyim kierownictwem, z dostępem do jakich informacji i kto poniesie odpowiedzialność za przekroczenie wyznaczonych granic.