Jak podkreśla NIK, "w polskim systemie, pomimo powtarzanych od wielu lat zapowiedzi, dotychczas nie został uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności, a uregulowania w zakresie zadań i struktur rozproszone są obecnie w różnych aktach prawnych". Problem w opracowaniu spójnego dokumentu leżeć ma w "ustawicznie zmieniających się koncepcjach rozwiązań".

NIK zauważa również, że utrzymywany jest dualizm rozwiązań prawnych. W Polsce funkcjonują bowiem struktury w ramach zarządzania kryzysowego i niezależnie do tego utrzymywane są - na wypadek wojny i klęsk żywiołowych - formacje obrony cywilnej. Zwraca się również uwagę na fakt, że w krajach Unii Europejskiej dochodzi do integracji obu obszarów, co pozwala na usprawnienie działania.

Aktualnie procedowany projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, który zgodnie z zapowiedziami Sekretarza Stanu w MSWiA, miał zostać przekazany do Sejmu do końca 2016 r. figuruje od stycznia 2018 r. w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, lecz dotychczas nie został nawet wskazany planowany termin przyjęcia tego projektu przez Radę Ministrów.

Kontrolą NIK, prowadzoną między 2015 a 2018 rokiem objęto obszary i podmioty oznaczone na przygotowanej przez Izbę mapie. Na liście znajdziemy MSWiA, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, pięć urzędów wojewódzkich (w Gdańsku, Poznaniu, Łodzi, Wrocławiu i Krakowie), starostwa powiatowe w Chrzanowie, Legnicy, Sieradzu, Koninie, Gnieźnie i Chojnicach, a także urzędy gminne w Czersku, Chojnicach, Starym Mieście, Warcie, Gnieźnie, Krotoszycach i Trzebini.

Kontrola rozszerzona została na województwo pomorskie i wielkopolskie, po nawałnicach, które przeszły przez Polskę 11-12 sierpnia 2017 roku, w wyniku których śmierć poniosły trzy osoby.

Anachroniczna obrona cywilna

Struktury obrony cywilnej nie są przygotowane do skutecznej realizacji zadań w zakresie ochrony ludności, wynikających z I Protokołu Dodatkowego do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. W ocenie NIK struktura i organizacja obrony cywilnej jest anachroniczna. Liczba formacji obrony cywilnej jest nieadekwatna do zidentyfikowanych zagrożeń i z każdym kolejnym rokiem maleje, a wyposażenie istniejących formacji jest niekompletne i w wielu wypadkach przestarzałe - część sprzętu pochodzi z lat 50/60 ubiegłego wieku.

Jak podkreśla NIK, w Polsce doszło do wieloletnich zaniedbań w zakresie obrony cywilnej, co objawia się m.in. "brakiem kompleksowych uregulowań prawnych (zwłaszcza w zakresie obrony cywilnej), lekceważeniem znaczenia przygotowania planów, procedur i struktur na wypadek wystąpienia zagrożeń oraz niewystarczającym finansowaniem zadań".

Szef bez władzy

Izba w raporcie zwraca uwagę na fakt, że w okresie objętym kontrolą szef Obrony Cywilnej Kraju, czyli gen. brygadier Leszek Suski, podejmował kroki, których celem była realizacja wniosków sformułowanych przez NIK w poprzednich kontrolach. Zaznacza się jednak, że nie posiada on "własnego aparatu wykonawczego (urzędu), niezbędnego do realizacji powierzonych mu ustawowych zadań" i ma "ograniczone możliwości w zakresie władczego oddziaływania na szefów obrony cywilnej pozostałych szczebli oraz kształtowania budżetu obrony cywilnej".

W efekcie działania Szefa OCK nie doprowadziły do usprawnienia realizacji zadań przez terenowe (tj. wojewódzkie, powiatowe i gminne) struktury obrony cywilnej.

Co więcej, jak czytamy w komunikacie, aktywność skontrolowanych szefów OCK na poziomie województw, powiatów i gmin nie koncentrowała się na tym, by obrona cywilna odpowiadała skali, rodzajom i specyfice zidentyfikowanych na danym terenie zagrożeń. Powstawały za to dokumenty planistyczne i sprawozdawcze, nieprzekładające się na rzeczywiste działania związane z rozwojem i modernizacją struktur obrony cywilnej. Nie istnieje również aktualny Plan Obrony Cywilnej Państwa, a ostatni tego typu dokument opracowany został w... 1995 roku. Co ważne, "obowiązujące przepisy wskazują jedynie podmiot odpowiedzialny za uzgadnianie projektu takiego planu, jednak nie określają organu zobowiązanego do jego opracowania". 

Wyniki kontroli wykazały, że w dalszym ciągu poziom finansowania zadań Obrony Cywilnej jest niewystarczający w stosunku do realnych potrzeb. Środki finansowe przeznaczane na wyposażenie nie dają możliwości bieżącego uzupełniania niedoborów oraz wymiany wyeksploatowanego sprzętu.

"Rażące" niedofinansowanie realizacji zadań obrony cywilnej, jak podkreśla NIK, potwierdzać mają wyniki kontroli szczebla gminnego. 

Najwyższa Izba Kontroli zwraca również w dokumencie uwagę na przestarzałość systemu ostrzegania i alarmowania ludności o zagrożeniach. Potwierdzić miał to sam szef OCK. "Aktualnie większość użytkowanych syren (syreny elektromechaniczne SAD) nie jest w stanie nadawać komunikatów głosowych, lecz jedynie umożliwia ostrzeganie ludności ciągłym lub przerywanym dźwiękiem" - pisze Izba.

Obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju wciąż nie jest dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury oraz potencjalnych zagrożeń.

Nieprawidłowości na każdym szczeblu zarządzania kryzysowego

Jak informuje NIK, zastrzeżenia na szczeblu centralnym, w przypadku zarządzania kryzysowego, dotyczyły "niekompletnego raportowania sytuacyjnego oraz niepełnych analiz i prognoz rozwoju sytuacji, braku bezpośredniej komunikacji pomiędzy wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, a także wdrożenia nieefektywnych rozwiązań w zakresie powiadamiania o sytuacjach kryzysowych podmiotów wskazanych w siatce bezpieczeństwa planów zarządzania kryzysowego". "Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie funkcjonowania WCZK dotyczyły także niezapewnienia obligatoryjnej dwuosobowej obsady podczas pełnienia całodobowych dyżurów oraz braku zasilania awaryjnego, co w praktyce uniemożliwiało funkcjonowanie WCZK w przypadku braku energii elektrycznej" - wylicza Izba.

Natomiast poważne zastrzeżenia NIK zgłasza do przygotowania organizacyjnego do realizacji zadań na dwóch kluczowych szczeblach zarządzania kryzysowego, tj. powiatu i gminy, w tym kwalifikacji merytorycznych pracowników. W ocenie NIK skala nieprawidłowości stwierdzonych w jednostkach szczebla powiatowego i gminnego stwarza poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego.

Kontrola wykazała również, że najgorszy stan przygotowań jest na poziomie gmin, gdzie zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej powierzano w większości jednostek jednej osobie, nierzadko w ramach tylko części etatu, jako dodatek do innych zadań.

Istotnym elementem skutecznego systemu zarządzania kryzysowego jest również przygotowanie rzetelnych planów zarządzania kryzysowego. Niestety skala stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie tworzenia tych planów oraz ich merytoryczna zawartości sprawia, że możliwość praktycznego ich wykorzystania jest bardzo ograniczona.

Okazuje się, że rzetelnie przygotowany i kompletny nie był żaden z 20 skontrolowanych przez NIK planów zarządzania kryzysowego. Co więcej, w MSWiA oraz Rządowym Centrum Bezpieczeństwa przez ponad 2 lata nie dokonano aktualizacji Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planu zarządzania kryzysowego działu administracji rządowej: sprawy wewnętrzne.

Kontrola wykazała również, że rzadko przeprowadzano ćwiczenia i szkolenia z zakresu zarządzania kryzysowego, których obowiązek organizowania nałożono na wszystkie organy na szczeblu lokalnym. Co ciekawe, organy zarządzania kryzysowego szczebla powiatowego i gminnego najczęściej były jedynie uczestnikami ćwiczeń wojewódzkich, natomiast rzadko organizowały ćwiczenia dla podległych im struktur.

Stwierdzone we wszystkich objętych kontrolą jednostkach nieprawidłowości dotyczące zarządzania kryzysowego, z uwagi na ich skalę i istotność świadczą o marginalizacji znaczenia tej problematyki przez organy ustawowo zobowiązane do realizacji zadań z tego zakresu.

Kontrola w praktyce

NIK nie ograniczyła się wyłącznie do badania istniejących procedur i dokumentów. Chcąc sprawdzić, jak państwo Polskie jest przygotowane w praktyce do radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi przeprowadziła szereg tzw. epizodów praktycznych oraz analizę studium przypadku, czyli nawałnicy która dotknęła znaczną część kraju w dniach 11-12 sierpnia 2017 r. Wyniki kontroli wykazały, że najsprawniej podejmowane były działania na szczeblu wojewódzkim, natomiast na szczeblu powiatowym i gminnym stwierdzono nieprawidłowości, które w realnym działaniu mogłyby skutkować poważnymi konsekwencjami dla przebywającej na danym terenie ludności, jak i służb prowadzących działania ratownicze.

W 2017 roku działania organów rządowych i samorządowych, w ramach zarządzania kryzysowego po nawałnicach, skupiły się przede wszystkim na bieżącej identyfikacji potrzeb, koordynacji pomocy poszkodowanym i usuwaniu jej skutków, a wykorzystane środki odbiegały od ustalonych w planach procedur postępowania i wynikały głównie z decyzji podejmowanych doraźnie.

Interwencja u premiera

Najwyższa Izba Kontroli zarekomendowała przeprowadzenie przez szefa resortu spraw wewnętrznych i administracji kompleksowej analizy obowiązujących aktów prawnych pod kątem możliwości integracji systemów zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej w obszarze wspólnych kompetencji oraz zadań, by poprawić skuteczności działań. W ocenie Izby niezbędne jest również objęcie przez premiera trwających od 10 lat prac nad projektem ustawy, która w sposób systemowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej. Dokument objąć ma m.in. Plan Obrony Cywilnej Państwa, zwiększenie poziomu finansowania zadań obrony cywilnej czy uprawnienia szefa Obrony Cywilnej Kraju w planowaniu środków finansowych na obronę cywilną.

Wyniki kontroli wskazać miały również na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy, związanej z funkcjonowaniem zarządzania kryzysowego (obejmującej m.in. przesłanki uznania sytuacji za "kryzysową" czy zasad użycia Sił Zbrojnych RP w ramach zarządzania kryzysowego oraz koordynacji ich działań) i obrony cywilnej oraz podjęcia działań (w tym legislacyjnych). NIK podkreśla również potrzebę wprowadzenia jednolitego systemu cyfrowej łączności radiowej struktur zarządzania kryzysowego i służb ratowniczych na terenie kraju, podjęcie działań mających na celu zapewnienia kompletności krajowego Programu Doskonalenia Obrony Cywilnej oraz zainicjowania kompleksowego przeglądu stanu zaawansowania opracowywania i wdrażania planów zarządzania kryzysowego, który w skali Polski obejmowałby wszystkie jednostki szczebla powiatowego oraz gminnego.

Przypomnijmy, że w połowie 2018 roku ocenę przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej za 2017 rok opublikował również szef OCK. Także ten dokument przedstawiał dramatyczny obraz obrony cywilnej kraju. Jak informowało w lipcu 2018 roku InfoSecurity24.pl, szef OCK podawał, że budowle ochronne były w stanie pomieścić niespełna 3 proc. populacji Polski, system alarmowania o zagrożeniach był (i jest dalej) przestarzały i awaryjny, a poziom finansowania Obrony Cywilnej Kraju (OCK) jest na tak niskim poziomie, że nawet w oficjalnych dokumentach podkreśla się jej niedoinwestowanie. Sytuacja z roku na rok wygląda niestety coraz gorzej.