prof. UŁ dr hab. Robert Czulda: Naszą rozmowę zacznijmy od wyjaśnienia, czym jest pakt migracyjny Unii Europejskiej i jaka jest jego geneza?

dr nauk prawnych Sylwia K. Mazur: Pakt o migracji i azylu (Pact on Migration and Asylum) to pełna nazwa nowego zestawu przepisów regulujących kwestie migracyjne oraz reformujących wspólny europejski system azylowy (WESA) w Unii Europejskiej. Jego wprowadzenie jest konsekwencją kryzysu migracyjnego, którego szczyt przypadł na lata 2015-2016 i który wstrząsnął Europą. Nie był to jednak kryzys wyłącznie związany z presją na granice, lecz także kryzys solidarności pomiędzy państwami członkowskimi oraz kryzys instytucjonalny – unijne przepisy okazały się bowiem niewystarczające i nieskuteczne.

Warto zaznaczyć, że choć kryzys pełzał od wielu miesięcy, to jego początek przypadł na kwiecień 2015 r., czyli okres, w którym zaczynały obowiązywać niedawno zmienione przepisy WESA. Szybko okazało się, że druga generacja aktów wspólnego europejskiego systemu azylowego jest nieefektywna i niedostosowana do wyzwań związanych z masowym napływem osób z państw trzecich.

Propozycje zmian w rozwiązaniach zaczęto przedstawiać już w 2016 roku, jednak do 2018 r. nie udało się wypracować rozwiązań na poziomie europejskim. W obliczu zbliżających się wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz nowego cyklu instytucjonalnego, prace nad reformą zostały wstrzymane. Dopiero we wrześniu 2020 r. Komisja Europejska, już pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen, zaprezentowała nowy pakt o migracji i azylu, który miał wprowadzić kompleksowe zmiany w systemie.

10 kwietnia 2024 r. Parlament Europejski zagłosował za nowymi przepisami, które Rada UE zatwierdziła 14 maja 2024 r. Większość regulacji wejdzie w życie w połowie 2026 r. – do tego czasu państwa członkowskie muszą przygotować się na ich wdrożenie.

Można spotkać się z pytaniem o potrzebę kolejnych regulacji, skoro są takie dokumenty jak chociażby Dublin III, a więc rozporządzenie, które weszło w życie 1 stycznia 2014 roku, zastępując Konwencję Dublińską z 1990 roku.

Nowy Pakt o migracji i azylu zastępuje dotychczasowy wspólny europejski system azylowy, którego częścią było wspomniane rozporządzenie Dublin III. Pozwalało ono między innymi ustalić państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosków o ochronę międzynarodową. Choć rozporządzenie to było uważane za filar WESA, to jednocześnie określano je grzechem pierworodnym systemu, gdyż w wyniku zawartych w nim przepisów ciężar związany z odpowiedzialnością za osoby szukające ochrony międzynarodowej w UE spadał na tzw. państwa pierwszej linii.

W nowym systemie Dublin III został zastąpiony Rozporządzeniem w sprawie zarządzania azylem i migracją, które wprowadza m.in. obowiązkowy system solidarności wobec państw członkowskich mierzących się z presją migracyjną.

Warto też zwrócić uwagę, iż nowy zestaw regulacji dotyczy migracji i azylu, co ma odzwierciedlać bardziej całościowe podejście do kwestii związanych z napływem obywateli państw trzecich. W pakcie uwzględniono zatem przepisy dotyczące migracji i azylu zarówno w okolicznościach normalnych, jak i w sytuacjach kryzysowych oraz przepisy odnoszące się do zjawiska instrumentalizacji migracji.

Jakie są główne założenia i cele nowego paktu migracyjnego?

Nowy system opiera się na czterech filarach. Pierwszy filar zakłada wzmocnienie granic zewnętrznych UE. W jego ramach osoby docierające do UE będą poddawane dokładnej kontroli. W przypadku osób, którym nie przysługuje ochrona międzynarodowa i które wprowadzają w błąd lub są zagrożeniem stosowana będzie procedura graniczna. Uskuteczniony ma też zostać system powrotów. Ewolucja w kierunku bardziej całościowego podejścia ma także odbicie w systemie Eurodac, który umożliwia identyfikację zarówno osób ubiegających się o azyl, jak i migrantów o nieuregulowanym statusie.

Drugi filar to szybkie i skuteczne procedury. Tutaj wspomniane wcześniej rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją umożliwi wskazanie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu. Doprecyzowano prawa i obowiązki osób korzystających z ochrony oraz wzmocniono przepisy zapobiegające nadużyciom.

Kolejny filar odnosi się mechanizmu solidarności między państwami członkowskimi. Państwa członkowskie same zadecydują czy ich wkładem będzie relokacja, czy będzie to wkład finansowy czy np. wsparcie operacyjne.

Czwarty, ostatni filar to wymiar zewnętrzny unijnej polityki migracyjnej i azylowej, który ma być oparty o partnerstwa międzynarodowe, w ramach których państwa partnerskie będą ścisłej współpracowały z unijnym Frontex-em. Kontynuowana będzie walka z przemytem oraz współpraca w zakresie powrotów i readmisji.

Najbardziej na przyjęciu paktu zależało państwom Europy Zachodniej, które mierzą się z największą presją migracyjną. Hiszpania, borykająca się z napływem migrantów na Wyspy Kanaryjskie, intensywnie zabiegała o finalizację dokumentu. Czy można powiedzieć, że Europa Zachodnia to wielki wygrany?

Państwa położone na granicach zewnętrznych UE są narażone na niekontrolowane napływy osób z państw trzecich, co może doprowadzić do przeciążenia ich systemów. Dotyczy to także Polski. Nowe przepisy umożliwią państwom pierwszej linii wprowadzenie surowszych przepisów oraz pozwalają na deportację osób, których wnioski o udzielenie azylu zostały odrzucone. Pozostałe państwa członkowskie będą miały możliwość wyboru środka solidarności wewnętrznej – od relokacji, przez wkłady finansowe, aż po wsparcie operacyjne.

Przepisy Paktu (prawo wtórne) są zgodne z przepisami Traktatu z Lizbony (prawo pierwotne). Artykuł 67(2) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, iż unijna polityka w dziedzinie azylu i migracji jest oparta o zasadę solidarności. Oznacza to, że solidarność nie ma tylko zastosowania w sytuacjach kryzysowych, lecz jest także uwzględniana po poziomie tworzenia i stosowania prawa. Z kolei w świetle art. 80 TFUE zasada solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności ma także wymiar finansowy.

Z oczywistych powodów najwięcej emocji wzbudza stały mechanizm gwarancji solidarności. Oznacza on automatyzm przyjmowania nielegalnych imigrantów, którzy trafiają na przykład do Hiszpanii, przez państwa, które tego problemu nie mają.

Po pierwsze, mechanizmem relokacji zostaną objęty wyłącznie osoby, które ubiegają się o ochronę międzynarodową lub są beneficjentami takiej ochrony. Oznacza to, że do innego państwa członkowskiego może trafić wyłącznie osoba, która ma uzasadnioną obawę przed prześladowaniem lub takiemu prześladowaniu była poddawana w państwie pochodzenia. Najprościej ujmując, relokacją będą objęci uchodźcy lub osoby ubiegające się o taki status a nie osoby, które do Unii dotarły w sposób niedozwolony.

Po drugie nie ma mowy o automatyzmie, gdyż państwo wnoszące wkład solidarnościowy, czyli państwo, do którego osoba będzie relokowana ma możliwość wyrażenia preferencji co do osób, które chce przyjąć.

Po trzecie, państwo będące beneficjentem relokacji ma obowiązek przekazać państwu członkowskiemu relokacji informacje i dokumenty dotyczące relokowanej osoby. Potencjalne państwo przyjmujące ma także możliwość przesłuchania. Jeśli istnieje uzasadniona obawa, że dana osoba zagraża bezpieczeństwu państwa przyjmującego, nie dochodzi do relokacji danej osoby.

Warto tutaj zaznaczyć, że w 2015 r. nie zdecydowano się uruchomienie dyrektywy w sprawie ochrony tymczasowej, jak to miało miejsce w trakcie napływu po ataku Rosji na Ukrainę. A zatem jednym dostępnym środkiem na rozładowanie presji migracyjnej był enigmatyczny „środek tymczasowy” z art. 78(3) TFUE. To na jego podstawie wprowadzono tymczasowy mechanizm relokacji, co doprowadziło do pęknięcia wewnątrz Unii i znacznego kryzysy politycznego. Co gorsza, środek okazał się całkowicie nieefektywny. Z 160 000 osób udało się relokować niecałą jedną czwartą.

Oczywistym było, iż Unia będzie starała się wypracować stały mechanizm solidarnościowy, dzięki któremu będzie możliwe zapewnienie wsparcia państwu będącemu pod presją migracyjną oraz zapewnienie pozostałym państwom członkowskim swobody co do wyboru wkładu solidarnościowego.

Kto jednak podejmuje ostateczną decyzję w tej sprawie? Czy to państwo członkowskie samodzielnie wybiera jedną z trzech dostępnych opcji, czy też decyzja należy do Unii Europejskiej?

W świetle Rozporządzenia, Komisja Europejska co roku będzie przyjmowała roczne sprawozdanie dotyczące azylu i migracji, które będzie nie tylko narzędziem służącym przeglądowi sytuacji, lecz także swoistym narzędziem wczesnego ostrzegania. Na podstawie sprawozdania Komisja będzie przedkładać wniosek dotyczący aktu wykonawczego, w którym określi minimalną łączną roczną pulę wymaganych relokacji oraz łączną kwotę wkładów finansowych, które wyniosą co najmniej 30 000 relokacji oraz 600 mln euro wkładu finansowego dla całej Unii. W swoim wniosku Komisja, na podstawie klucza referencyjnego, określi również roczne wkłady orientacyjne dla każdego państwa członkowskiego.

Po przyjęciu sprawozdania i decyzji Komisji, Rada będzie zwoływać unijne forum wysokiego szczebla ds. solidarności, składające się z przedstawicieli państw członkowskich, którzy mają uprawnienia do podejmowania decyzji odpowiednich do wykonywania zadań powierzonych forum wysokiego szczebla. Forum uzgodni środki solidarnościowe oraz ich poziom. Będzie także mogło określić inne środki reagowania w obszarach związanych z odpowiedzialnością, gotowością, sytuacjami kryzysowymi, a także w zakresie współpracy z państwami trzecimi.

Na forum, państwa członkowskie uzgodnią ogólną kwotę dla każdego środka solidarnościowego w ramach rocznej puli solidarnościowej (na podstawie wniosku Komisji) oraz złożą zobowiązanie co do swoich wkładów do tejże puli obliczonego z zastosowaniem klucza referencyjnego.

W trzecim etapie, Rada (corocznie) przyjmie akt wykonawczy ustanawiający roczną pulę solidarnościową, w tym kwoty wymaganych relokacji i wkładów finansowych na rzecz rocznej puli solidarnościowej na poziomie Unii oraz zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie w odniesieniu do poszczególnych rodzajów wkładu solidarnościowego.

W jaki sposób podejmowane będą tam decyzje? Czy Polska lub inne państwo będzie miało możliwość weta?

Finalnie decyzja dotycząca rocznej puli solidarnościowej należy do Rady, która podejmuje decyzję w tej sprawie większością kwalifikowaną, czyli spełnione muszą zostać dwa warunki – 55% krajów głosuje „za” (15 z 27 państw) oraz wniosek poparty jest przez państwa reprezentujące 65% ogółu ludności UE.

Jeśli dobrze rozumiem, decyzja o formie pomocy, którą musi zapewnić dane państwo, nie należy do niego, lecz do instytucji unijnych? Kwoty będą przypisane, a ostateczne decyzje podejmie forum, czyli to nie państwo członkowskie będzie miało decydujący głos?

Zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie zarządzania azylem i migracją to na posiedzeniu forum wysokiego szczebla państwa uzgadniają ogólną kwotę dla każdego środka solidarnościowego i to podczas tego posiedzenia państwa członkowskie składają zobowiązanie co do swoich wkładów do rocznej puli solidarnościowej. Państwa członkowskie mogą składać zobowiązania dotyczące alternatywnych środków solidarnościowych, nawet jeśli we wniosku Komisji nie uwzględniono takich środków.

Rozporządzenie przyznaje państwom członkowskim znaczną dozę elastyczności w porównaniu z wnioskiem rozporządzenia z 2016 r. Przedstawiony wtedy draft uwzględniał wyłącznie opcję relokacji, nie wskazując żadnych innych form odpowiedzialności.

Rząd premiera Donalda Tuska zapowiedział, że nie zamierza implementować paktu migracyjnego ani realizować jego zapisów. Czy jest to możliwe?

Głosowanie w Radzie nad Paktem potwierdziło, iż debaty dotyczące migracji są niezwykle upolitycznione bez względu na to jak duże są oczekiwania związane z wejściem w życie nowych przepisów. Niepewność towarzysząca implementacji Paktu nie jest zaskoczeniem, szczególnie iż przepisów nie przyjęto jednomyślnie – dwa państwa głosowały przeciwko całemu pakietowi, dwa wstrzymały się od głosu.

Na razie Komisja Europejska nie dąży do konfrontacji z polskim rządem. W marcu tego roku rzecznik prasowy Komisji stwierdził jedynie, że przyjęte prawo obowiązuje wszystkie państwa członkowskie i musi być wdrożone, w przeciwnym razie Komisja podejmie wobec tego państwa odpowiednie kroki.

A jeśli państwo pozostanie oporne?

Prawo unijne nie przewiduje żadnych specjalnych przepisów w sytuacji naruszenia przepisów unijnego prawa migracyjnego. Oznacza to, że jeśli państwo członkowskie nie stosuje prawa UE, Komisja Europejska, która jest strażniczką Traktatów, rozpoczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W pierwszym etapie Komisja wzywa dane państwo do usunięcia uchybienia. Państwo członkowskie ma możliwość przedstawienia swoich uwag. Jeśli Komisja uzna, że państwo nadal narusza przepisy, wysyła takiemu państwu uzasadnioną opinię. Państwo ma zazwyczaj dwa miesiące aby zastosować się do opinii. Jeśli państwo członkowskie nie zrobi tego w określonym terminie, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału i tym samym uruchomić fazę sądową postępowania. Finalnie Trybunał może ukarać państwo członkowskie sankcjami finansowymi.

W kampanii wyborczej po prawej stronie pojawiają się głosy sugerujące, że skoro pakt migracyjny został przyjęty to należy rozważyć jego wypowiedzenie. Czy jest to możliwe pod względem prawnym? A może już nie ma odwrotu?

Nie ma takiej możliwości. Polska nie ma tzw. klauzuli opt-out, która pozwoliłaby jej nieprzystąpienie do określonej sfery polityki UE. Unijna polityka migracyjna i azylowa ma zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Danii (opt-out w obszarze przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) oraz Irlandii, która może uczestniczyć w wybranych inicjatywach, jeśli wyrazi taką chęć. Co ciekawe, we wrześniu ubiegłego roku rządy Węgier i Królestwo Niderlandów zapowiedziały, że będą chciały uzyskać opt-out właśnie w obszarze migracji i azylu. Nie tylko wymagałoby to otwarcia traktatów, ale także uruchomiło lawinę wniosków innych państw członkowskich chcących zrezygnować z „niewygodnych” dla siebie przepisów.

Czy państwa członkowskie zostały ukarane za ignorowanie decyzji o relokacji?

We wrześniu 2020 r. Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, iż Polska, Węgry i Republika Czeska uchybiły zobowiązaniom państwa członkowskiego przez brak regularnego podawania liczby osób, które można szybko relokować zgodnie z decyzją o tymczasowych środkach tymczasowych. Decyzja ta była wynikiem odmowy przyjmowania relokowanych uchodźców w trakcie kryzysu 2015/16. Wymienione państwa, poza uszczerbkiem dla swej wiarygodności, nie poniosły konsekwencji.

Czy istnieje inna droga sprzeciwu wobec paktu migracyjnego?

Polska jest państwem członkowskim Unii Europejskiej i jak każde państwo członkowskie ma możliwości wpływu na procesy decyzyjne. Z ponad 20-letnim doświadczeniem wewnątrz Unii nie może być jakiejkolwiek mowy o nieporadności w negocjowaniu rozwiązań, których część wpływa na bezpieczeństwo kraju. Szczególnie, iż Polska jest państwem pierwszej linii i przez wzgląd na swoje położenie jest eksponowana na skutki instrumentalizacji migracji.

Obecnie oczekuje się, iż Komisja Europejska do połowy roku zaprezentuje propozycję dalszych reform w obrębie polityki migracyjnej i azylowej. Przewodnicząca Ursula von der Leyen stwierdziła, że istnieje potrzeba szukania „innowacyjnych rozwiązań” obszarze nieregularnej migracji, sugerując tym samym, że przepisy Paktu mogą okazać się niewystarczające, aby stawić czoło współczesnym wyzwaniom związanym z migracjami. Jest to szansa dla Polski na wynegocjowanie korzystnych rozwiązań.

Czy są jeszcze inne sposoby?

Członkostwo w Unii Europejskiej jest oparte o zasadę dobrowolności. Artykuł 50 TUE wyraźnie stanowi, iż każde państwo członkowskie może, zgodnie z przepisami krajowymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. Jednak Brexit nie tylko doprecyzował interpretację i praktykę stosowania tego przepisu, lecz także udowodnił jak poważne konsekwencje, przede wszystkim społeczne i gospodarcze, niesie ze sobą wystąpienia z UE. Na tym etapie nie żadnych podstaw, aby Polska korzystała z „opcji nuklearnej” jaką jest wystąpienie.

Pojawiły się informacje o pomyśle, aby w całej Unii Europejskiej obowiązywały jednolite warunki finansowe dla państw członkowskich. Jednocześnie Niemcy ograniczają finansowanie migrantów, by zniechęcić ich do przyjazdu. Obecnie zamknęły granicę, a zgodnie z tym pomysłem bylibyśmy zobowiązani do utrzymywania nielegalnych imigrantów, by nie wyjeżdżali na Zachód. Czy to realny scenariusz?

Kwestia zróżnicowanych warunków przyjęć w państwach członkowskich jest jednym z czynników sprzyjających ruchom wtórym osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, mowa tutaj zatem o uchodźcach lub osobach ubiegających się o o taką ochronę, a nie osobach o nieuregulowanym statusie. Bardziej zharmonizowane warunki w państwach członkowskich miałyby się przyczynić się do równego traktowania, a co za tym idzie sprawiedliwego rozmieszczenia osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Pomimo dążeń do zharmonizowania warunków przyjęć, nie ma jednak możliwości, aby warunki finansowe w państwach członkowskich były takie same.

W ramach Paktu aktem zapewniającym minimalne normy pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl jest zmieniona dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania. Już na początku prac nad reformą systemu w 2016 r. zaznaczono, iż obszar ten w dalszym ciągu będzie regulowany dyrektywą (w przypadku części aktów dyrektywy przekształcono w rozporządzenia). Odnotowano, iż biorąc pod uwagę istotne różnice w warunkach społecznych i gospodarczych nie jest możliwe pełne zharmonizowanie warunków przyjęcia w państwach członkowskich.

Preambuła nowej dyrektywy wyraźnie zaznacza, że prawo Unii nie ogranicza uprawnień państw członkowskich do organizowania swoich systemów zabezpieczenia społecznego i że każde państwo określa warunki przyznawania takich świadczeń, ich wysokość oraz okres. Świadczenia materialne będą ustanawiane „na podstawie prawa lub praktyki danego państwa członkowskiego w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia obywatelom”. Dyrektywa zezwala jednak na traktowanie osób ubiegających się o azyl mniej korzystnie niż obywateli

Co więcej, państwa członkowskie mogą wymagać, aby osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową pokrywały koszty świadczeń lub uczestniczyły w tych kosztach, jeśli posiadają do tego wystarczające środki. To samo dotyczy kosztów opieki zdrowotnej.

Dokąd osoby, którym nie przyznano prawa do pozostania, będą odsyłane?

Od 20 lat Unia Europejska boryka się z kwestią powrotów osób bez prawa pobytu w państwach członkowskich. Choć w trakcie trwania kryzysu 2015/2016 państwa członkowskie i UE wzmocniły wysiłki dotyczące efektywności powrotów, to nie przyniosło to oczekiwanych rezultatów. Szacuje się, iż tylko około 20% osób, którym nakazano opuszczenie UE faktycznie wraca do państw pochodzenia. Reszta unikając władz, często przemieszcza się do innych państw członkowskich. Nowe przepisy mają zapobiegać takim sytuacjom, m.in. przez możliwość zatrzymania na okres do 24 miesięcy, gdy powrót jest utrudniony lub gdy istnieje zagrożenie dla państwa.

Choć kwestia uskutecznienie powrotów osób, którym nie przysługuje ochrona międzynarodowa i które wprowadzają w błąd organy lub stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa stało się jednym kluczowych obszarów pierwszego filaru Paktu, to  propozycja zmiany dyrektywy ws. powrotów z 2008 r. nie znalazła się wśród aktów wchodzących w jego skład. Wniosek przedstawiono dopiero w marcu bieżącego roku.

Rdzeniem nowego rozporządzenia ma być wprowadzenie Europejskiego Nakazu Powrotu. Jeśli wniosek o ochronę międzynarodową zostanie odrzucony w jednym z państw członkowskich, a osoba ta otrzyma decyzję o powrocie i przemieści się do innego państwa członkowskiego, drugie państwo musi uznać decyzję o powrocie i deportować ją z UE.

Unia planuje też kłaść większy nacisk na państwa, które często nie chcą współpracować z UE i nie przyjmują swoich obywateli, co narusza zwyczaj międzynarodowy.

Pojawia się argument, że obecność w Polsce uchodźców z Ukrainy zwolni nas z tego obowiązku. Czy tak jest faktycznie? Do kiedy Ukraińcy mają status uchodźcy w Polsce?

Nowe przepisy przewidują możliwość pełnego lub częściowego odliczenia wkładu solidarnościowego. Rozróżnić tutaj należy sytuację, w której państwo członkowskie mierzy się z presją migracyjną. Wtedy może otrzymać wsparcie w postaci różnych wkładów solidarnościowych. Można także przyznać częściowe lub pełne odliczenie od zdeklarowanych wkładów solidarnościowych. W takiej sytuacji państwo mierzące się z presją nie przyjmowałoby relokowanych uchodźców, ani nie musiałoby wpłacać środków do puli.

Z kolei państwa znajdujące się w znaczącej sytuacji migracyjnej mogą wystąpić o częściowe lub pełne odliczenie wkładów, oznacza to, że poza zwolnieniem z wkładów, nie przysługuje mu inne wsparcie. W związku z nadzwyczajną sytuacją Polski, o której wspomniano powyżej, istnieją realne szanse, iż Polska zostanie potraktowana preferencyjnie.

Ukraińcy przebywający na terytorium państw członkowskich są objęci ochroną tymczasową do 4 marca 2026 r.