Czy polskie służby specjalne otrzymują "za dużo (środków – przyp. red.), żeby umrzeć, a za mało, żeby żyć"? Z takiego porównania skorzystał poseł Paweł Szramka, przewodniczący Parlamentarnego Zespołu ds. Reformy Służb Specjalnych, na początku spotkania tego sejmowego gremium, do którego doszło pod koniec listopada. Powstały w październiku ubiegłego roku zespół zebrał się tym razem, by porozmawiać o finansowaniu Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, a także Centralnego Biura Antykorupcyjnego (choć w opinii jego członków ta jednostka wykonuje zadania policyjne i nie powinna mieć statusu służby specjalnej). O ich finansowych problemach, ale także błędach w rozliczaniu rozmawiali nie tylko wchodzący w skład grupy posłowie, ale głównie zaproszeni na spotkanie eksperci. A mowa tu m.in. o przedstawicielach Najwyższej Izby Kontroli, którzy nie raz mieli z bliska okazję przyjrzeć się finansom polskich służb specjalnych, a także prof. Aleksandrze Gasztold z Uniwersytetu Warszawskiego czy byłym szefie Agencji Wywiadu płk. Grzegorzu Małeckim.

Z tym wspomnianym przyglądaniem się finansom służb przez NIK, jak mówił p.o. dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Tomasz Sordyl, jest jednak taki problem, że "tylko służby wiedzą, jaki ten poziom finansowania powinien być". Wynika to z faktu, że nawet kontrolerzy nie mają dostępu do najważniejszego z punktu widzenia istoty funkcjonowania AW czy ABW obszaru, czyli działalności operacyjnej. "Nikt poza służbami do tych informacji nie ma dostępu" – podkreślił. Innymi słowy, "odpowiedzi na pytanie, czy to finansowanie jest wystarczające chyba nikt w naszym kraju nie zna".

Nasze coroczne kontrole wykonania budżetu państwa dotyczą innych środków – poza funduszem operacyjnym. Tutaj, w jakimś zakresie, możemy się w poszczególnych przypadkach odnosić. Natomiast bez znajomości tego kluczowego obszaru, nie jesteśmy się w stanie de facto wypowiedzieć. Obawiam się, że również inne podmioty zewnętrzne w stosunku do służb nie są w stanie zająć takiego stanowiska, czyli de facto jesteśmy zdani na informacje, które otrzymujemy od służb specjalnych.
Tomasz Sordyl, p.o. dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego NIK

Dyrektor Sordyl podkreślił również, że bardzo ważna jest kwestia finansowania służb wyłącznie z budżetu państwa, odnosząc się w ten sposób do naruszenia przepisów, do którego doszło, gdy z Funduszu Sprawiedliwości zakupiono dla CBA za 25 mln złotych środki techniki operacyjnej.

O tym, że środków jest za mało mówili w tym roku sami przedstawiciele służb, m.in. Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. I to nie anonimowo, a podczas spotkań sejmowych komisji. "Budżet zapewni tylko podstawowe działanie Agencji. Nie będziemy mieli możliwości tworzenia nowych przedsięwzięć wywiadowczych o charakterze niejawnym, gdyż Agencja główne swoje działania wykonuje za granicą" – mówiła na początku stycznia tego roku, podczas posiedzenia senackiej komisji praw człowieka, praworządności i petycji płk Justyna Rubaszewska, dyrektor Biura Finansowo-Administracyjnego Agencji Wywiadu. Wtórował jej Sebastian Szeligowski, dyrektora Biura Finansów ABW, który twierdził wprawdzie, że generalnie zaplanowany budżet pozwoli na realizację zadań stawianych przed Agencją (zadania sprzed rosyjskiej agresji na Ukrainę), co nie oznacza jednak, że ABW nie odczuwa niedoboru środków, bo tych brakuje np. na realizację remontów (pieniądze te zabezpieczone mają być jedynie na poziomie 47 proc. w porównaniu z rokiem 2021). Problemy zgłaszało także Centralne Biuro Antykorupcyjne, co skończyło się skierowaniem dezyderatu do premiera z prośbą o przyznanie CBA dodatkowych środków. Pieniądze miały zostać przeznaczone na zaspokojenie "najpilniejszych potrzeb Biura", w tym np. zakup kamizelek i hełmów kuloodpornych, paliwa, remonty siedzib czy opłacenie składek ubezpieczeniowych. Jak podkreślono w tym dokumencie, "konieczne jest również zasilenie dodatkowymi środkami zaciągniętych zobowiązań na dostawę energii elektrycznej oraz gazu". I niezależnie od tego, jak potoczyły się w tym roku losy budżetów służ specjalnych, to - jak widać - systemowy problem z finansowaniem jest dość widoczny. Według płk. Grzegorza Małeckiego, polega on na tym, że szacowanie budżetów dla poszczególnych formacji polega na wyliczeniu ile wynosiło zeszłoroczne wydatkowanie i uwzględnieniu inflacji. Ocenia on również, że obecne finansowanie zaspokaja - w zależności od służby - od 1/3 do 1/4 ich realnych potrzeb.

Problem stanowić ma również realizowanie budżetu w ujęciu rocznym, co nie sprzyja wydatkom długoletnim. Czy rozwiązaniem może tu być wyłączenie służb z reguł, które obowiązują wszystkie inne instytucje publiczne? Czy może jednak utworzenie czegoś na kształt - jak zaproponowano podczas spotkania zespołu - tzw. budżetu ad hoc lub zadaniowego, pozwalającego na - jak we Francji czy Hiszpanii - finansowanie dodatkowych działań operacyjnych czy przedsięwzięć wieloletnich?

Kontrola podstawą zaufania

Poziom finansowania służb to jednak jedno. Druga sprawa, to kontrola wydatkowania tych środków. A ta, jak to ujął płk. Grzegorz Małecki, jest iluzoryczna. "Wydatkowanie przez służby pozostaje de facto poza kontrolą" – zaznaczył i dodał, że mechanizmy kontrolne, które zostały przedstawione przez przedstawicieli NIK, a także szereg elementów systemowych, jak np. kontrola przez komisje ds. służb specjalnych czy kolegium ds. służb specjalnych, mają charakter pozoracyjny i są czysto formalne. Jak tłumaczył, na podstawie swoich doświadczeń m.in. jako szef Agencji Wywiadu czy członek Kolegium ds. Służb Specjalnych, autoryzowanie budżetu służb "odbywa się w sposób sformalizowany i schematyczny, podobnie jak jego rozliczanie". Co więcej, posłowie nie dysponują aparatem, który pozwoliłby im dokonać rzetelnej oceny zdolności prawidłowości kształtowania budżetu i stopnia jego wykonania.

Problem tkwi m.in. w pewnej filozofii całego modelu. Kształtowanie budżetu i jego rozliczanie odbywa się według reguł obowiązujących każdą centralną instytucję publiczną. Nie ma specjalnego modelu zarządzania, nadzorowania budżetami służb specjalnych, wypracowanego dla służb specjalnych. Każda służba jest traktowana jak inny centralny organ administracji państwa. Przypomnę, że Agencja Wywiadu i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako dysponenci pierwszego stopnia mają własny budżet w budżecie państwa. Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego jako dysponenci drugiego stopnia mają budżet w budżecie MON-u. Ale niezależnie od tego, ta samodzielność w zarządzaniu, wykonywaniu, rozliczaniu budżetu jest bardzo duża.
płk. Grzegorz Małecki, były Szef Agencji Wywiadu

Według prof. Gasztold kontrola budżetowa sprawowana powinna być na każdym etapie - formowania, zatwierdzania, wydawania i kontrolowania wydatków służb specjalnych. To jednak trudne zadanie, biorąc pod uwagę niejawny charakter ich działań i zagrożenia, które stwarza dla nich zewnętrzna kontrola. Nawet komisje, jak wspomniano, nie mają wiedzy o dokładnym wydatkowaniu w służbach, szczególnie jeśli chodzi o budżety operacyjne. Problemy pojawiać się mają również z wewnętrznym nadzorem, który - według prof. - jest często jednoosobowy. Przykładowo, do takiej sytuacji dojść miało przy okazji afery w CBA, gdy środki pobierała kasjerka tej służby. W tym przypadku, o czym mówili przedstawiciele NIK, zawiodły środki kontroli zarządczej, czyli wewnętrznej nad wydatkowaniem tych pieniędzy.

Za parę miesięcy dowiemy się, jak nadzór nad służbami specjalnymi ocenia Najwyższa Izba Kontroli. Jej ludzie pojawili się bowiem już na początku bieżącego roku w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, by sprawdzić właśnie ten obszar jej działania. Kontrolerzy zjawili się również w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Jak widać, NIK skupił się więc na służbach prowadzących działania na terenie kraju. Kontroli podlega również Kolegium ds. Służb Specjalnych oraz minister koordynator służb specjalnych. Izba sprawdza tam dokładnie realizację zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze.