Przez ukraińską granicę przemycany jest każdy towar, na którym można zyskać. Od papierosów i iPhone«ów po perfumy i żywność. Do tego dochodzi wykorzystywanie transportów deklarowanych jako „pomoc humanitarna”. W 2023 roku Państwowa Służba Celna przeprowadziła kontrolę 9 tysięcy w ten sposób oznaczonych transportów i stwierdziła, że około jedna trzecia z nich przewoziła inne towary i niż przedstawione w dokumentach. Równocześnie Państwowa Służba Celna jest ukraińską instytucją klasyfikowaną w sondażach jako najbardziej skorumpowana i budząca najmniejsze zaufanie społeczne. Wynika to z raportu badań „Korupcja na Ukrainie 2023”, który został opublikowany przez Ukraińską Narodową Agencję ds. Zapobiegania Korupcji.

Prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski 17 października br. podpisał ustawę nr 6490-d, w sprawie reformy Państwowej Służby Celnej. Jest to konsekwencja przyjętej 17 września br., przez ukraiński parlament ustawy „w sprawie zmian do Kodeksu celnego Ukrainy w sprawie ustalenia cech służby w organach celnych i certyfikacji urzędników organów celnych”. Oczekuje się, że zreformowane służby celne wniosą do budżetu dodatkowe kilkadziesiąt miliardów hrywien i zarazem ograniczą napływ skorumpowanego kapitału. W trwającej wojnie z Rosją zwiększenie dochodów przeznaczanych na bezpieczeństwo i obronność staje się niezbędne, aby Ukraina mogła przetrwać.

Reforma służb celnych jest jednym z koniecznych kroków, jakie Ukraina musi podjąć do końca tego miesiąca, aby spełnić kryteria MFW i zabezpieczyć kolejną rundę pakietu pożyczkowego o wartości 15 miliardów dolarów. Zmiany są też niezbędne, aby Ukraina mogła wejść w przyszłości do Unii Europejskiej.

Igor Dankow, radca ds. celnych w Misji Ministerstwa Spraw Zagranicznych Ukrainy przy Unii Europejskiej, cytowany przez The Kyiv Independent stwierdza, że „cła w UE są podstawą jednolitego rynku, który jest kluczowym elementem integracji europejskiej”. „Administracje celne UE działają jako jedność, a ukraińska służba celna powinna należeć do rodziny służb celnych UE. Służba celna musi wzmocnić swoje funkcje bezpieczeństwa i być przygotowana do działania na zewnętrznych granicach UE. Dlatego potrzebujemy reformy” – podkreślił Dankow.

Co przewiduje ustawa

Jednym z głównych elementów, jaki zakłada ustawa, jest przeprowadzenie transparentnego konkursu na stanowisko Szefa Państwowej Służby Celnej, na wzór praktyk NABU, SAP i NAZK. Szef służby celnej ma zostać wyłoniony przez sześcioosobową komisję konkursową. W jej skład wejdzie 3 przedstawicieli Ministerstwa Finansów, a pozostali trzej będą przedstawicielami organizacji międzynarodowych. Co ważne, mają oni mieć przyznane prawo do decydującego głosu w ciągu najbliższych sześciu lat. Ustawa nakłada na komisję konkursową obowiązek przedstawienia ministrowi finansów do rozpatrzenia dwóch wybranych kandydatów na stanowisko Szefa Państwowej Służby Celnej. Ten zapis wzbudza jednak wątpliwości. Jak pisze na ten temat ukraiński portal Cenzor.net „ostatnie słowo” dotyczące wyboru będzie należało do Ministerstwa Finansów, co niesie ze sobą ryzyko, że zostanie wyłoniony kandydat, który będzie dogodny dla Kancelarii Prezydenta.

Zwiększona będzie rola naczelników urzędów celnych mających mieć szersze uprawnienia kadrowe poprzez powoływanie swoich zastępców bez obowiązkowego konkursu. Będzie można również powoływać naczelników urzędów celnych i ich zastępców bez dotychczasowej zgody resortu finansów.

Wprowadzony ma zostać zewnętrzny audyt efektywności przeprowadzony przez komisję złożoną z trzech ekspertów międzynarodowych, po pierwszym i trzecim roku pełnienia obowiązków przez szefa Państwowej Służby Celnej. Negatywna opinia będzie podstawą do jego zwolnienia.

Będzie przeprowadzona też jednorazowa certyfikacja wszystkich urzędników celnych przez komisję składająca się z sześciu członków wyłonionych przez naczelnika urzędu celnego i sześciu partnerów międzynarodowych. Jeśli urzędnik jej nie przejdzie, nie będzie mógł pełnić stanowiska w organach celnych przez kolejne 10 lat.

Funkcjonariusze celni będą zatrudnieni na podstawie kontraktu zawartego na okres do trzech lat i co roku będą musieli przejść kontrolę poziomu kompetencji zawodowych, na podstawie, której mogą zostać zobowiązani do odbycia zaawansowanego szkolenia w tym zakresie. Dodatkowo dokument zakłada, że w ciągu 18 miesięcy od wyboru nowego szefa służby nastąpi ponowna certyfikacja wszystkich funkcjonariuszy celnych, w szczególności w kwestii uczciwości.

W ramach selekcji kandydatów do zatrudnienia w służbie celnej przewiduje się również badania psychofizjologiczne i ramach postępowania sprawdzającego w trakcie służby mają być sprawdzeni pod kątem uczciwości i stylu życia. Kontrole będzie ułatwiać siedmioosobowa komisja dyscyplinarna, w skład której wejdą trzy osoby ze służby celnej, trzech ekspertów międzynarodowych i jedna osoba powołana przez Radę Rzeczników Biznesu.

Ustawa zakłada, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych nie może być mniejsza niż 14-krotność minimalnego wynagrodzenia dla urzędników centralnego aparatu oraz 12-krotności dla organów terenowych. Według aktualnych danych kwota ta wynosi od 25 224 (615,22 dolarów) do 29 428 hrywien (715,05 dolarów) miesięcznie. Wprowadzony ma być również system dodatków, których wysokość będzie określać rząd.

Czy reforma ma szanse powodzenia?

Zdaniem Jurija Perohanycza, członka Rady Nadzorczej Ukraińskiej Rady Biznesu cytowanego przez Cenzor.net, ustawa dotycząca jednie samego aparatu celnego bez kompleksowej reformy fiskalnej nie przyniesie zakładanych efektów. Zwraca on uwagę, że „ze względu na to, że na Ukrainie istnieje możliwość legalnego handlu towarami przywiezionymi bez płacenia podatków (w szczególności VAT), powstaje różnica potencjałów”. „Towary przywiezione z naruszeniem przepisów celnych są o 20 proc. tańsze od tych, które przy tych samych warunkach zostały wyprodukowane na Ukrainie. I jakiejkolwiek bariery nie postawimy na granicy, dopóki wewnątrz kraju jest popyt na towary przywiezione bez podatków, będą naruszenia również na granicy. Żadne reformy dotyczące jedynie służby celnej nie przyniosą efektu” - ocenił.

Z drugiej strony, jak pisze Cenzor.net, korupcja w służbie celnej to nie tylko źródło dochodu dla zatrudnionych tam osób. W procederze uczestniczy wielu funkcjonariuszy państwowych m.in. z SBU, MSW i straży granicznej, a nielegalny przepływ środków finansowych z przemytu jest wykorzystywany w kampaniach wyborczych i w walce politycznej. W ukraińskich mediach pojawiają się opinie, że bez zdecydowanych działań i woli politycznej trudno będzie przeprowadzić realną reformę służby celnej. Eksperci podkreślają, że zatrzymanie kontrabandy wpłynęłoby na dochody budżetu, ale jest to konieczne dla długoterminowej stabilności i uczciwości systemu. Bez tego trudno będzie wprowadzić realne zmiany i uwolnić kraj od wpływu nielegalnych sieci powiązań.

Między innymi w komentarzu zamieszczonym na stronie internetowej ZN.ua – tygodnika Dzerkało Tyżnia, jednego z najbardziej wpływowych czasopism na Ukrainie - możemy przeczytać, że „reforma” celna trwa już w 2021 roku, kiedy to prezydent Wołodymyr Zełenski nałożył sankcje zarówno na osoby fizyczne, jak i firmy powiązane procederem przemytu. Obowiązywały one przez trzy lata, z możliwością ich przedłużenia. W bieżącym roku, zgodnie z dekretem nr 169, zostały przedłużone wobec tylko dwóch osób, podczas gdy pozostałych jedenaście automatycznie zwolniono z obowiązku ich przestrzegania.

ZN.ua skierowało oficjalne zapytania w tej sprawie do Biura Prezydenta, Rady Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony oraz SBU, domagając się wyjaśnień, dlaczego przestało istnieć zagrożenie ze strony tych osób. RNBO stwierdziło, że jedynie wykonuje decyzje innych organów, podczas gdy Biuro Prezydenta zręcznie przekierowało zapytanie do RNBO. Tymczasem SBU odpowiedziało, że monitorowało efektywność sankcji przez trzy lata i przedłużyło je tylko wobec tych osób, które nadal stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego. Wśród osób zwolnionych z sankcji znalazły się osoby - według ZN.ua - w dalszych ciągu prowadzący przestępczy proceder m.in. Wołodymyr Polusytok, Denys Aminiew, Eduard Kukoba ps. „Koba”, Mychajło Hribanow czy Jurij Dworak. Cała ta sytuacja – jak donosi ZN.ua – pokazuje, że przestępczy proceder na granicy jest wspierany przez sieć powiązań z organami państwowymi, co sprawia, że wszelkie próby reformy celnej bez wyeliminowania tych więzi są skazane na niepowodzenie.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że problemy z przemytem związanym z ukraińską granicą szczególnie nasilą się po zakończeniu wojny z Rosją i to niezależnie z jakim rezultatem dla Ukrainy. Dotyczyć będą one przede wszystkim wielu milionów jednostek broni, która jest w posiadaniu zarówno osób fizycznych, jak i organizacji przestępczych oraz wzrastającej nielegalnej produkcji syntetycznych narkotyków. Należy też założyć, że istnieje realne niebezpieczeństwo otworzenia się ukraińsko-rosyjskiego ekosystemu przestępczego, który do wybuchu wojny stanowił dominantę na rynku globalnej kontrabandy.