Trwająca obecnie epidemia obnażyła fakt, iż w państwie nie funkcjonuje system ochrony ludności i obrony cywilnej zdolny do neutralizacji zagrożeń o charakterze powszechnym. Świadomość tego stanu rzeczy istnieje od dawna czego najlepszym potwierdzeniem jest Raport Najwyższej Izby Kontroli "Informacja o wynikach kontroli ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej" zaakceptowany przez Prezesa NIK 12 września 2018 roku i opublikowany 21 stycznia 2019 roku. W treści raportu możemy przeczytać iż "w ocenie Najwyższej Izby Kontroli w Polsce nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności", a "organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej nie stworzyły adekwatnych do występujących zagrożeń struktur i skutecznych procedur oraz nie zapewniły niezbędnych zasobów, umożliwiających właściwe zarządzanie m.in. w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych".

 Dostrzegając zaangażowanie i gotowość niesienia pomocy w razie wystąpienia różnego rodzaju katastrof przez funkcjonariuszy straży pożarnych, Policji, żołnierzy oraz zwykłych obywateli, NIK zwraca uwagę, iż nieprzygotowanie odpowiednich planów i procedur oraz niezapewnienie warunków do odpowiedniej koordynacji działań, może obniżać skuteczność działań służb odpowiedzialnych za ochronę ludności, zwłaszcza w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej.

Dalej w tym samym Raporcie czytamy, że "nieprawidłowości w obszarze zarządzania kryzysowego zostały stwierdzone we wszystkich jednostkach objętych kontrolą, a ich skala i istotność świadczą o tym, że problemy te mają charakter systemowy (…)". "Najwyższa Izba Kontroli po raz kolejny wskazuje, że struktury obrony cywilnej nie są przygotowane do skutecznej realizacji zadań w zakresie ochrony ludności, wynikających z I Protokołu Dodatkowego do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku. Struktura i organizacja obrony cywilnej jest anachroniczna" - czytamy.

Na kłopoty Wojska Obrony Terytorialnej

Epidemia Covid-19 od początku przybrała rozmiar zagrożenia o charakterze powszechnym. Z tego względu państwo polskie zaangażowało do walki z koronawirusem wszelkie możliwie służby i zasoby w tym aktywa Sił Zbrojnych RP. Wśród nich znalazły się Wojska Obrony Terytorialnej, których istotnym atutem okazał się fakt posiadania zasobów osobowych, sprzętowych i infrastrukturalnych na terytorium całego państwa w poszczególnych województwach. Już 12 marca WOT zmienił model funkcjonowania formacji z modelu szkoleniowego na przeciwkryzysowy. Dowództwo WOT wprowadziło alert gotowości w swoich szeregach i rozpoczęło prowadzenie pierwszej w historii terytorialsów ogólnopolskiej operacji przeciwkryzysowej pod kryptonimem "ODPORNA WIOSNA".

W Zegrzu zafunkcjonował w trybie 24/7 Zespół Działań Przeciwkryzysowych WOT. To on koordynował pojawiające się do realizacji zadania i wnioski o pomoc, które spływały od wojewodów oraz samorządów. Ponadto w ramach WOT uruchomiono ogólnopolskie wsparcie psychologiczne dla osób samotnych i potrzebujących pod numerem telefonicznym 800-100-102 oraz przez Skype, gdzie kontaktujący się mogli otrzymać konieczną pomoc psychologiczną.

W obliczu konieczności zamknięcia granic państwa żołnierze WOT zostali skierowani do pomocy funkcjonariuszom Straży Granicznej. W pewnym momencie pierwszej fazy epidemii terytorialsi pełnili służbę na ponad 120 punktach kontroli granicznej, w tym na 14 punktach kontroli granicznej na lotniskach, w tym na największym z nich, Okęciu. Pododdziały 1 Podlaskiej Brygady OT od 14 marca wspierały Straż Graniczną w ochronie odcinków granic polsko-litewskiej oraz polsko-białoruskiej. Aby zrozumieć wagę pomocy w ochronie granic państwowych trzeba pamiętać, że wraz z likwidacją wewnętrznych granic UE zasoby Straży Granicznej na granicy zachodniej i południowej zostały istotnie ograniczone i bez wsparcia ze strony Sił Zbrojnych RP (w tym WOT) realizacja tego zadania w praktyce byłaby niemożliwa. Warto też podkreślić, iż w służbie patrolowania oraz monitorowania granic z powodzeniem zostały wykorzystane będące na wyposażeniu WOT drony rozpoznawcze FlyEye firmy WB Electronics.

Żołnierze WOT pełnili służbę razem z policją polegającą na kontroli osób objętych kwarantanną, która realizowana była  zarówno w aglomeracjach miejskich jak i mniejszych miejscowościach. Jednocześnie zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z 16 marca 2020 roku żołnierze WOT zostali zaangażowani w udzielanie wsparcia osobom przebywającym w izolacji na terenie wszystkich województw.

Wojsk Obrony Terytorialnej nie zabrakło na linii bezpośredniej walki z koronawirusem. W pierwszym rzędzie były to pomocnicze działania medyczne i ratownicze. Dla przykładu żołnierze 8 Kujawsko-Pomorskiej Brygady OT razem z podchorążymi z Wojskowej Akademii Technicznej oraz podchorążymi Wojskowej Akademii Wojsk Lądowych przygotowali szpital polowy w którym zabezpieczono miejsca dla chorych w 23 namiotach. Jednocześnie terytorialsi budowali polowe przyszpitalne izby przyjęć z wykorzystaniem namiotów czego najlepszym przykładem było postawienie takiej izby wraz z wyposażeniem w Giżycku. Ponadto żołnierze Warmińsko-Mazurskiej Brygady OT mierzyli temperaturę w szpitalach na terenie całego województwa. Wykwalifikowany i przeszkolony personel brygady pobierał wymazy i zapewniał ich transport do stacji sanitarno-epidemiologicznych. Jednocześnie, jeśli tylko pozwalał na to czas, żołnierze WOT z jednej strony brali udział w szkoleniach prowadzonych przez wojewódzką stację sanitarno-epidemiologiczną w Olsztynie, z drugiej zaś sami organizowali szkolenia z pomocy przedmedycznej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w strukturze drużyn WOT od początku założono obecność dwóch żołnierzy posiadających specjalizacje starszego i młodszego ratownika. Należy też odnotować fakt udziału terytorialsów w ogólnopolskiej akcji oddawania krwi, w którą zaangażowani byli i są żołnierze ze wszystkich rodzajów sił zbrojnych.

W trakcie trwającego kryzysu pandemicznego okazało się, że WOT są w stanie najszybciej dostarczać potrzebny sprzęt lub asortyment potrzebującym na terenie całego państwa. Modelowo rozwiązano to zadanie w województwie podlaskim, gdzie na potrzeby koordynacji dowozu żywności w 1 Brygadzie OT powołano koordynatora ds. wsparcia dystrybucji żywności który utrzymując bieżący kontakt z ośrodkami pomocy społecznej koordynował organizację transportów żywności. Pozwoliło to sprawnie dostarczać przez pododdziały brygady konieczną pomoc ośrodkom pomocy społecznej między innymi w Białymstoku, Hajnówce, Krypnie Kościelnym, Łomży i Suwałkach. Dodatkowo, aby ułatwić współpracę z samorządami, dowódca 1 Podlaskiej Brygady OT pułkownik Sławomir Kocanowski sam regularnie uczestnicząc w posiedzeniach Wojewódzkiego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, delegował do miejskich i powiatowych centrów zarządzania kryzysowego w województwie podlaskim oficerów łącznikowych.

Niezależnie od powyższych obowiązków terytorialsi w całym kraju wspierali ponad trzystu kombatantów Armii Krajowej, a także innych organizacji niepodległościowych, utrzymując z nimi kontakt telefoniczny oraz reagując na ich potrzeby w tym konieczność robienia zakupów.

Żołnierze 5 Mazowieckiej Brygady OT wspierali Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przasnyszu transportując 6 ton żywności, natomiast 10 Świętokrzyska Brygada OT we współpracy z Caritas Polska pomagała rozdysponować 48 ton żywności, z której 18 ton trafiło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich. Świętokrzyscy terytorialsi dostarczyli maski i kombinezony ochronne z magazynów Agencji Rezerw Materiałowych do Świętokrzyskiego Centrum Onkologii oraz dostarczyli do szpitala w Starachowicach respiratory. WOT w województwie kujawsko-pomorskim wspierały Toruńskie Zakłady Materiałów Opatrunkowych pomagając im w przewozie niezbędnych asortymentów do szpitali na terenie województwa. Wspominani już terytorialsi warmińsko-mazurscy zapewniali transport obiadów od lokalnych restauratorów do personelu szpitala w Ostródzie. Na Śląsku żołnierze 13 Brygady OT przewozili do miejsc docelowych środki ochrony indywidualnej ze składów Agencji Rezerw Materiałowych dla Wojewody Śląskiego w tym niezbędny sprzęt dla szpitala w Raciborzu, który decyzją resortu zdrowia został przekształcony w szpital zakaźny. Podobnie żołnierze Wielkopolskiej Brygady OT dokonywali przewozu transportu medykamentów dla szpitali i placówek służby zdrowia na terenie całego województwa. Według dostępnych danych w początkowym okresie walki z epidemia terytorialsi dostarczyli szpitalom wielkopolskim blisko 1300 maseczek chirurgicznych, 211 tysięcy maseczek FFP2, 31 tysięcy maseczek FFP3, 52 tysiące rękawiczek oraz 5 tysięcy litrów płynu do dezynfekcji.

Wraz ze wzrostem ilości działań o charakterze przeciwkryzysowym w kolejnych miesiącach bieżącego roku WOT przejęły rolę dystrybutora wyposażenia niezbędnego w funkcjonowaniu szpitali jakie były i są sukcesywnie przekazywane przez Agencję Rezerw Materiałowych. Jednocześnie od momentu podjęcia decyzji o uruchomieniu szpitali tymczasowych w poszczególnych województwach żołnierze WOT uczestniczyli w procesie wyposażania tych szpitali w niezbędny sprzęt. W podobnym zakresie WOT realizowały i realizują wsparcie na rzecz placówek oświatowych, urzędów administracji rządowej, samorządowej. Terytorialsi wspierają domy i ośrodki pomocy społecznej, a także zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze pełniąc w skali całego państwa rolę ostatniej nadziei skąd przyjdzie pomoc dla najbardziej potrzebujących. Nie należy też zapominać, iż przez okres epidemii niezależnie od wymienionych zdań w coraz większym zakresie żołnierze Terytorialnej Służby Wojskowej realizowali zadania pobierania wymazów w punktach przyszpitalnych w oparciu o mobilne zespoły wymazowe oraz punkty Drive/Walk Thru.

WOT swoją aktywnością pokazują, że będąc najmłodszym Rodzajem Sił Zbrojnych są zdolne w zakresie działań antykryzysowych do prowadzenia działań zarówno o charakterze lokalnym i akcyjnym, jak i przedsięwzięć długofalowych na całym terytorium państwa. Należy też podkreślić właściwie realizowaną politykę informacyjną i komunikacyjną WOT. Pozwala to budować terytorialsom w oczach społeczności lokalnych wizerunek efektywnej i skutecznej służby, czemu z pewnością sprzyja fakt zaangażowania w ramach Terytorialnej Służby Wojskowej lokalnych zasobów osobowych. Innymi słowy będąc terytorialsem nie wypada uchylać się od udzielenia pomocy sąsiadowi będącemu w potrzebie.

WOT to nie obrona cywilna

Analizując przebieg zaangażowania Wojsk Obrony Terytorialnej w działania przeciwkryzysowe w dobie pandemii nie sposób skonstatować, iż WOT wbrew swojemu pierwotnemu przeznaczeniu przejęły w praktyce wiele zadań i funkcji przynależnych obronie cywilnej. Należy jednak w tym miejscu z całą mocą podkreślić, iż obecną rolę terytorialsów narzuciło życie i wszechogarniający kryzys pandemiczny, a ponadto próżnia instytucjonalna jaką zafundowało sobie państwa polskie w zakresie braku organizacji ochrony ludności i obrony cywilnej zarówno w wymiarze lokalnym, jak i powszechnym. Dla zobrazowania praktycznego tego stanu rzeczy przypomnę, iż aby opanować sytuację kryzysową powstałą w wyniku tragicznej katastrofy kolejowej pod Szczekocinami jaka miała miejsce w marcu 2012 roku trzeba było ściągać do akcji ratunkowej i pokryzysowej jednostki Państwowej Straży Pożarnej z kilku województw, co już wtedy było wystarczającym sygnałem, że tak dalej nowoczesne państwo w zakresie zarządzania kryzysowego nie może funkcjonować.

Niezależnie od zaangażowania przeciwkryzysowego, jeśli tylko była taka możliwość, jednostki WOT realizowały przedsięwzięcia szkoleniowe zarówno w trybie słynnych szesnastek, jak i szkoleń doskonalących. W ostatnich tygodniach byliśmy także świadkami kolejnych uroczystych przysiąg nowych żołnierzy Terytorialnej Służby Wojskowej w szeregach poszczególnych brygad. Zatem aktualne zaangażowanie WOT w procesie zwalczania zagrożenia epidemicznego nie może przesłaniać po pierwsze faktu, iż w Polsce po prostu nie istnieje obrona cywilna, po drugie z tego faktu nie można czynić wobec WOT zarzutu, że taką rolę często spełniają (podkreślmy skutecznie). I wreszcie po trzecie, że od problemu braku powszechnego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej jako państwo i społeczeństwo nie uciekniemy. Widać to także przez pryzmat zaangażowania w walkę z epidemią jednostek Państwowej Straży Pożarnej, które dla przykładu tylko 19 grudnia br. wspomagały działania innych służb w zakresie organizacji przyszpitalnych polowych izb przyjęć na bazie namiotów PSP, zlokalizowanych przy 247 szpitalach zabezpieczanych przez 89 ratowników PSP. Dodatkowo Państwowa Straż Pożarna brała udział w 106 innych zdarzeniach związanych z walką z koronawirusem. Trzeba też zaznaczyć, iż w jednostkach organizacyjnych PSP funkcjonuje 36 baz, gdzie czasowo magazynowane są pojemniki z tlenem na potrzeby szpitali.

W stronę systemu obrony powszechnej

W mojej opinii państwo polskie stoi przed cywilizacyjnym zadaniem, jakim jest konieczność zbudowania systemu obrony powszechnej (nazywanego przez część komentatorów systemem obrony totalnej), gdzie jego integralną częścią będzie funkcjonujący w czasie pokoju powszechny system ochrony ludności/obrony cywilnej wspieranym w razie konieczności przez wydzielone komponenty Sił Zbrojnych RP, a który na czas wojny automatycznie będzie stawał się powszechnym systemem obrony cywilnej zdanym w pierwszej kolejności na siebie z uwagi na fakt, iż Siły Zbrojne RP, w tym Wojska Obrony Terytorialnej, będą w pierwszej kolejności realizowały zadania związane bezpośrednio z potrzebami obrony państwa.

Stawiam zatem tezę, iż z uwagi na charakter współczesnych zagrożeń, ich nieprzewidywalność, prawdopodobny stopień powszechnego wystąpienia oraz atrybut ujawniania się nagle i z zaskoczenia rozróżnianie systemów ochrony ludności czasu pokoju i systemu obrony cywilnej czasu wojny jest praktycznie nieuzasadnione. Wymaga to w konsekwencji zmiany paradygmatu podejścia do tego zagadnienia na gruncie katedr akademickich, wypracowania nowych modeli teoretycznych i co istotne stopniowego implementowania nowych rozwiązań w ramach obowiązującego prawa.

Dokonywana przez mnie na gruncie doświadczeń zawodowych wieloletnia obserwacja okoliczności i przebiegu różnych sytuacji kryzysowych przekonuje, iż czynnikiem decydującym o skuteczności udzielenia pomocy poszkodowanym jest zdolność służb ratunkowych do jak najszybszego dotarcia do miejsca zdarzenia liczona w minutach, połączona ze sprawnością działania odpowiednio wyposażonych zespołów ratowniczych. Zatem rozpoczynając naprawę czy właściwie odbudowę systemu ochrony ludności i obrony cywilnej należy w pierwszej kolejności doprowadzić do impulsu tworzenia zasobów ochrony ludności i obrony cywilnej na najniższych szczeblach organizacji społecznej i dopiero potem stopniowo obudowywać go zgodnie z zasadą pomocniczości strukturami i zasobami ulokowanymi wyżej, których zasadniczą rolą powinno być posiadanie realnych zasobów materiałowych i osobowych zdolnych do niesienia wsparcia w miejscu zdarzeń, bez osłabiania lub wręcz zawieszania na czas określony funkcjonowania systemu ochrony ludności/obrony cywilnej w innych częściach terytorium państwa.

Propozycja legislacyjna

Celem rozpoczęcia procesu zmian w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej proponuję na wstępie rozważenie wprowadzenia do systemu prawnego tzw. małej ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej lub propozycji zmian do ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która składałyby się tylko z dziesięciu artykułów, w brzmieniu: 

Projekt ustawy o powszechnej ochronie ludności i obronie cywilnej/propozycje zmian do ustawy o zarządzaniu kryzysowym

• Art. 1 W celu zapewnienia zdrowia i życia ludności przebywającej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej tworzy się powszechny system ochrony ludności i obrony cywilnej.
• Art. 2 Każdy dorosły obywatel RP ma obowiązek realizować wyznaczone przez władze państwowe lub pracodawcę zadania w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej. Od obowiązku realizacji zadań w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej zwalnia obowiązek pełnienia służby wojskowej w Siłach Zbrojnych RP, pełnienia służby w innych formacjach mundurowych państwa jeśli ustawa wyklucza taki udział oraz choroby wykluczające realizację tych zadań. Orzeczenia w sprawie chorób wykluczających możliwość realizacji zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej wydaje lekarz odpowiedzialny za przeprowadzanie kwalifikacji wojskowej.
• Art. 3 Obywatele zamieszkujący we wspólnym gospodarstwie domowym oraz osoby mieszkające samodzielnie zobowiązane są do zapewnienia na własny użytek zapasów żywności, wody pitnej oraz podstawowych leków i środków medycznych na okres 7 dni.
• Art. 4 W celu zapewnianie zdrowia i życia obywateli władze każdej gminy, powiatu oraz województwa samorządowego mają obowiązek budowy na terenie zarządzanego samorządu terytorialnego lokalnego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w oparciu o zasoby własne.
• Art. 5 Władze każdej gminy, powiatu oraz województwa samorządowego w ramach podległych struktur i jednostek organizacyjnych działania tworzą drużyny pomocy przedmedycznej i inne rodzaje drużyny obrony cywilnej niezbędne do ratowania życia i zdrowia ludzi oraz utrzymania ciągłości działania zarządzanej przez samorząd infrastruktury kierując na bieżąco ich działaniami.
• Art. 6 Zadanie budowy lokalnego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w oparciu o zasoby własne spoczywa także na jednostkach pomocniczych gminnego samorządu terytorialnego w postaci sołectw dla gmin wiejskich oraz dzielnic dla gmin miejskich.
• Art. 7 Obowiązek budowy systemu ochrony ludności i obrony cywilnej spoczywa na operatorach infrastruktury państwa w oparciu o zasoby własne. Operatorzy infrastruktury krytycznej w ramach podległych struktur i jednostek organizacyjnych tworzą drużyny pomocy przedmedycznej oraz inne rodzaje drużyn obrony cywilnej niezbędne do ratowania życia i zdrowia ludzi oraz utrzymania ciągłości działania zarządzanej infrastruktury krytycznej.        Zaangażowanie operatorów infrastruktury krytycznej w obowiązek budowy systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w oparciu o zasoby własne skutkuje wprowadzeniem przez państwo odpowiednich zwolnień podatkowych w stosunku do podmiotów gospodarczych będących operatorami infrastruktury krytycznej.
• Art. 8 Rząd jest odpowiedzialny za utrzymanie niezbędnych zasobów materiałowych zgromadzonych w rezerwach na potrzeby ochrony ludności, obrony cywilnej i infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania ludności w szczególności poprzez finansowanie działań i zakupów Agencji Ochrony Ludności, Obrony Cywilnej i Rezerw Materiałowych.      Agencja Ochrony Ludności, Obrony Cywilnej i Rezerw Materiałowych ma obowiązek posiadać: sieć magazynów powiatowych – właściwych do zaopatrywania aglomeracji miejskich w niezbędne zasoby do ratowania zdrowia i życia ludzi; sieć magazynów wojewódzkich – właściwych do zaopatrywania każdego województwa w niezbędne zasoby do ratowania zdrowia i życia ludzi; sieć magazynów centralnych jako magazynów rezerw strategicznych na potrzeby występowania sytuacji kryzysowych w państwie.
• Art. 9 W placówkach oświatowych prowadzących obowiązek edukacji od pierwszej klasy szkoły podstawowej do zakończeniu procesu edukacji w liceach, technikach i szkołach zawodowych realizowany jest edukacyjny obowiązek organizacji szkoleń i ćwiczeń w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej.
• Art. 10 Odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w Rzeczpospolitej Polskiej spoczywa na Radzie Ministrów.                                                                                                                                              Ministrem właściwym w zakresie koordynacji spraw dotyczących budowy systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w Rzeczpospolitej Polskiej jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.                                                                            Administracja rządowa w województwach w celu podnoszenia efektywności budowy systemu ochrony ludności, obrony cywilnej i infrastruktury niezbędnej do ratowania życia i zdrowia ludzi oraz utrzymania ciągłości działania zarządzanej przez samorząd infrastruktury może zlecać samorządom realizację zadań w formie dotacji celowych.

Mam nadzieję, że mój głos w dyskusji stanie się przynajmniej impulsem do podjęcia przez władze państwa wiążących decyzji w zakresie rozpoczęci procesu budowy powszechnego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce.

dr Artur Jagnieża – Przewodniczący Rady Fundacji Instytut Strategii i Bezpieczeństwa