Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2018 r. (zmieniające rozporządzenie w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy – Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków) weszło w życie 31 stycznia 2019 r. Regulacja ta od razu została oficjalnie uznana za sukces i za ogromny krok naprzód w procesie mającym ułatwić wykorzystanie bezzałogowych statków powietrznych (BSP) w Polsce.

Rynek dronów jest bowiem czymś zupełnie nowym, a zgodnie z oficjalnymi deklaracjami "rząd stawia na innowacyjne sektory gospodarki". Według Piotr Araka, Dyrektora Polskiego Instytutu Ekonomicznego skala tego rynku na lata 2017-2026 jest szacowana jest na 3,3 mld złotych. "Biorąc pod uwagę umiarkowany rozwój tego sektora, to w latach 2017-2026 wpływ integracji dronów do gospodarki wyniósłby 576 mld złotych, czyli równowartość kwoty pozwalającej na zredukowanie długu publicznego o 60 procent". To właśnie dlatego stworzono nawet projekt Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju "Żwirko i Wigura", której zadaniem jest m.in. rozwój zastosowań BSP. W komunikatach wskazuje się więc, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2018 r., "eliminuje bariery" i wprowadza "ułatwienia dla przedsiębiorców sektora dronów", m.in. dlatego, że:

• Upraszcza korzystanie z dronów działających poza zasięgiem wzroku operatora BVLOS (Beyond Visual Line of Sight Operation). Ma to m.in. usprawnić "komercjalizację tego sektora";
• Wprowadza możliwość wykonywania lotów BSP klasy BVLOS w niewydzielonych strefach. Wcześniej drony latające poza zasięgiem wzroku mogły się poruszać wyłącznie w specjalnej strefie przestrzeni powietrznej, na której wprowadzenie trzeba było czekać około 3 miesięcy. Teraz wykonanie lotu jest możliwe po zgłoszeniu go do PAŻP (Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej) z tygodniowym wyprzedzeniem;
• Zmniejsza liczbę stref, gdzie w ogóle nie można latać tzw. modelami latającymi (BSP wykorzystywanymi w celach sportowych i rekreacyjnych);
• Ułatwia zdobywanie uprawnień przez operatorów (m.in. poprzez zniesienie limitu wiekowego, nawet w odniesieni do osób niepełnoletnich, i zniesienie w niektórych przypadkach obowiązku posiadania badań lotniczo-lekarskich oraz obowiązku zdawania egzaminów państwowych).

Wszystkie te nowe regulacje mają oficjalnie nie tylko stworzyć optymalne warunki do rozwoju sektora BSP w Polsce, ale również zapewnić odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Problem polega na tym, że Ministerstwo Infrastruktury wyraźnie pomyliło kolejność działania. Najpierw bowiem wprowadziło ułatwienia, a na później odłożyło ustalenie warunków bezpieczeństwa, stworzenie regulacji zapewniających to bezpieczeństwo oraz narzędzi zmuszających do respektowania tych regulacji. W powietrzu możemy mieć więc taką samą sytuację, jaką mielibyśmy na drogach, gdyby skrócono o 90 proc. kodeks drogowy i rozwiązano Wydział Ruchu Drogowego.

Ministerstwo Infrastruktury wraz z Urzędem Lotnictwa Cywilnego i Polską Agencją Żeglugi Powietrznej, będzie w dalszym ciągu podejmowało działania, by zapewniać bezpieczeństwo wszystkich użytkowników przestrzeni powietrznej i zrównoważony rozwój nowej dziedziny gospodarki.

Znoszenie barier prawnych, przy jednoczesnym zachowaniu zasad bezpieczeństwa i porządku na niebie, to kolejny krok w kierunku integracji lotnictwa bezzałogowego z załogowym.

Loty automatyczne – przyszłość i zagrożenie jednocześnie

Takie pomylenie kolejności i wprowadzenie najpierw ułatwień w ruchu, a później reguł bezpieczeństwa widać wyraźnie w sposobie tworzenia zasad wykonywania lotów automatycznych. Resort infrastruktury zdefiniował tego rodzaju loty w rozporządzeniu jako "operacje, w której BSP w sposób automatyczny realizują start i lądowanie w wyznaczonym miejscu oraz lot po zaprogramowanej trasie, gdy operator jedynie pełni zdalny nadzór nad operacją, zachowując możliwość niezwłocznego przejęcia zdalnego sterowania bezzałogowym statkiem powietrznym lub podjęcia innych działań na wypadek wystąpienia sytuacji niebezpiecznej".

W tym przypadku drony wykonują tak naprawdę operacje samodzielnie, prowadząc nadzór nad jakimś obszarem, wykonując inspekcję lub dostarczając przesyłki. Problem tkwi jednak w szczegółach, np. w określeniu, czym dla Ministerstwa Infrastruktury jest sytuacja niebezpieczna. Nie wiadomo też, jak taka sytuacja ma zostać wykryta. Nie musi przecież chodzić tylko o to, że dron z jakiegoś nieznanego powodu zboczy z trasy (bo to łatwo sprawdzić), ale np. o sytuację, gdy w jego pobliżu pojawi się inny, nieznany obiekt powietrzny grożąc zderzeniem. Ministerstwo Infrastruktury nie wprowadziło przecież wymogu posiadania systemów antykolizyjnych przez BSP działające w trybie automatycznym.

Nikt też nie określił, w jaki sposób mają być lokalizowane drony „automatyczne”, nad którymi utracono kontrolę i łączność. Nadzór nad ruchem odbywa się bowiem tylko wtedy, gdy BSP będzie informował o swojej pozycji wysyłając odpowiednie sygnały. W podobny sposób działają samoloty załogowe wyposażone w transpondery „widziane” przez radary wtórne. Jednak w ich przypadku, jeżeli zostanie utracony z nimi kontakt, to zawsze istnieją radary naziemne (w tym głównie wojskowe), które mogą przejąć śledzenie takiego obiektu powietrznego. Stworzenia podobnego, "zapasowego" systemu radiolokacyjnego w strefie działania dronów automatycznych nikt jednak jak na razie nie przewiduje. Dodatkowo będzie to bardzo trudne ze względu na niski pułap wykorzystywany przez BSP (co ogranicza zasięg radarów).

Nie wiadomo też w jaki sposób zamierza się zmusić do lądowania drony, nad którymi utracono kontrolę. Oczywiście istnieje wiele przydatnych do tego systemów antydronowych (w tym kilka zostało opracowanych i jest produkowanych w Polsce), ale nikt jak na razie nie wprowadził obowiązku ich posiadania przez użytkowników dronów automatycznych.

Podobny problem obowiązkowego wyposażenia antydronowego dotyczy Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, która ma być główną instytucją nadzorującą wykorzystanie cywilnych BSP. To właśnie PAŻP ma wyznaczać strefy powietrzne do wykonywania lotów BVLOS. To ta agencja ma również publikować stosowne informacje o planowanych lotach, modyfikować zgłoszenia oraz nadzorować działanie dronów. Jak jednak zamierza się reagować w sytuacjach, gdy jakiś BSP wymknie się spod kontroli lub zacznie działać w sposób kolizyjny? Przepisy na razie nie wskazują.

Takich "narzędzi reagowania" nie wskazano także w przypadku naruszenia (niezamierzonego lub zamierzonego) wyznaczonych ograniczeń lotów. W przypadku dronów działających poza zasięgiem widoczności wzrokowej BVLOS ustalono np. że mogą się one odbywać do wysokości nie większej niż 120 m nad poziomem terenu i z prędkością nie większą niż 150 km/h. Nie wskazano jednak w jaki sposób zamierza się to sprawdzać.

Oczywiście Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze daje możliwość przejęcia kontroli nad BSP lub nawet jego uruchomienia i zniszczenia. Wskazuje dodatkowo podmioty, które są do tego uprawnione. Ale uprawnione to nie znaczy zobowiązanie. Przykładem może być artykuł 126a.1.1.b wskazujący na możliwość interwencji gdy dron „stwarza zagrożenie dla chronionych obiektów, urządzeń lub obszarów”.

Nie ma jednak przepisu, który nakazywałby tę interwencję. Nie ma też uregulowań określających możliwe i obowiązujące sposoby egzekwowania zakazów i ograniczeń w lotów. Przy takim podejściu ani policja, ani inne podmioty wymienione w ustawie nie przygotowują się systemowo np. do przechwytywania dronów, które naruszą przepisy związane np. z lotami nad miastem. Bo nie muszą.

Takiego bezpośredniego obowiązku nie mają też operatorzy dronów. Przykładowo nakazuje się im, by wykonywali operacje modelami latającymi i BSP „zapewniając w każdej fazie lotu bezpieczną odległość poziomą od innych statków powietrznych, przeszkód, osób lub zwierząt na wypadek awarii lub utraty kontroli nad modelem latającym”. Nigdzie nie określa się jednak, jak przerwać lot modelu latającego, nad którym utracono kontrolę.

Ułatwienia kosztem bezpieczeństwa

Spośród regulacji wprowadzonych w grudniu 2018 r. przez Ministerstwo Infrastruktury są takie, które można ostatecznie zrozumieć i takie, których zasadność z punktu widzenia bezpieczeństwa jest bardzo wątpliwa. Przykładem takiej nieuzasadnionej liberalizacji prawa są regulacje ułatwiające loty BSP poza zasięgiem wzroku w niewydzielonych strefach i dopuszczające tam loty automatyczne.

Kolejnym problemem jest trudno wytłumaczalne zwiększenie obszaru, gdzie mogą być wykorzystywane modele latające (BSP wykorzystywane w celach rekreacyjnych i sportowych). Obszar ten obejmuje obecnie niektóre miejsca, gdzie jeszcze do 2018 roku obowiązywał całkowity zakaz lotów (miejsca te były wymienione w artykule 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia). W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2018 r. ograniczenie to pozostawiono jedynie w odniesieniu do obiektów wymienionych w artykule 5 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a i b, pkt 2 lit. a i b oraz pkt 3 lit. a i b.

Co to oznacza? A to, że operatorzy modeli latających od lutego 2019 r. możliwość latania nad m.in.:

• magazynami rezerw strategicznych.
• bankami i przedsiębiorstwami wytwarzającymi, przechowującymi bądź transportującymi wartości pieniężne w znacznych ilościach;
• rurociągami paliwowymi, liniami energetycznymi i telekomunikacyjnymi, zaporami wodnymi i śluzami oraz innymi urządzeniami znajdującymi się w otwartym terenie, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska albo spowodować poważne straty materialne;
• obiektami budowlanymi, urządzeniami, instalacjami, usługami ujętymi w jednolitym wykazie obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej.

Taka wolność w lataniu jest niedopuszczalna szczególnie w przypadku autonomicznych dronów, które według wielu specjalistów z założenia powinny działać jedynie w odseparowanych strefach przestrzeni powietrznej. Tylko bowiem w ten sposób będzie można np. zapewniać bezkolizyjne dostawy korespondencji, których nie da się określić jakimś harmonogramem czasowym lub określonymi dokładnie trasami.

Już wiadomo, że takich stref będzie zbyt mało, by zabezpieczyć potrzeby wszystkich ewentualnych użytkowników autonomicznych BSP. Być może będzie więc potrzebne wydzielenie dedykowanych stref: wojskowej, gospodarczej, państwowej, a nawet samorządowej. Sposobu jak to będzie rozdzielane nikt jak na razie jeszcze nie zaproponował, co może budzić zastrzeżenia. Wiąże się to zresztą z obowiązkami, ponieważ każdy użytkownik powinien ponosić odpowiedzialności za daną strefę, a więc musi mieć do tego wcześniej określone środki i kompetencje.

Pewne rozwiązania są już testowane w Polsce w ramach koncepcji U-Space, zaproponowanej przez Unię Europejską, w celu stworzenia infrastruktury dla autonomicznych BSP. Szczególnie aktywna jest przy tym Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia, która wspólnie z PAŻP organizuje Centralnoeuropejski Demonstrator Dronów. Inicjatywa ta ma pomóc w docelowej integracji w przestrzeni lotniczej ruchu załogowego z bezzałogowym. Tworzy się więc np. system wymiany informacji pomiędzy różnymi, zainteresowanymi instytucjami (np. Policją, kontrolą ruchu lotniczego, ratownictwem medycznym), jak również testuje systemy zarządzania ruchem dronów poniżej 150 m (takie jak rozwijany przez PAŻP system Pansa UTM).

W żadnej z tych inicjatyw nie wskazuje się jednak: kto, jak i czym ma reagować na sytuacje krytyczne. A w przypadku coraz powszechniej wykorzystywanych dronów – do takiej sytuacji na pewno prędzej czy później dojdzie.

Zrobić raz, a dobrze

Jak widać opracowanie regulacji prawnych pozwalających na bezpieczne wykorzystywanie dronów w Polsce jest jeszcze przed nami. Po Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2018 r. widać wyraźnie, że bardzo ważna jest kolejność ich wprowadzania. W tym przypadku powiedzenie „uczyć się na błędach” nie powinno mieć miejsca.

O tym, jak jest to ważne przekonali się niemieccy wojskowi, którzy chcieli wprowadzić drony typu Euro Hawk (wersja amerykańskiego, bezzałogowego samolotu klasy HALE typu RQ-4 Global Hawk) i wykorzystywać je do długotrwałych zadań rozpoznawczych dalekiego zasięgu. Okazało się jednak, że dron ten nie posiada automatycznego systemu antykolizyjnego, a dodatkowo nie było stuprocentowej pewności, że uda się z nim przez cały czas utrzymywać łączność. Dla zapewnienia bezpieczeństwo lotów w swojej przestrzeni powietrznej Niemcy musieli więc przerwać program, na który wydali wcześniej ponad 700 milionów euro.

W Polsce jak na razie nic nie wskazuje na to, by ktoś przejął pieczę nad pełnym bezpieczeństwem przestrzeni powietrznej w przypadku BSP. Nie kwapi się do tego ani minister infrastruktury, ani minister obrony narodowej, ani minister spraw wewnętrznych i administracji. Wszyscy zdają sobie bowiem sprawę, że jest to zadanie bardzo trudne i wymagające dużych inwestycji.

Na szczęście zgodnie z Ustawą z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem obrony narodowej ma obowiązek w drodze rozporządzenia określić: „szczegółowy sposób i warunki wykonywania lotów przez bezzałogowe statki powietrzne w polskiej przestrzeni powietrznej oraz procedury współpracy operatorów tych statków z instytucjami zapewniającymi służby ruchu lotniczego, uwzględniając zasady bezpiecznego korzystania z przestrzeni powietrznej”.

Dronowy Kodeks Ruchu Drogowego więc na pewno powstanie. Natomiast o stworzeniu dronowej Policji nikt jak na razie poważnie nie myśli.