Zjawisko obcych wpływów i ingerencji w sprawy wewnętrzne państw staje się coraz bardziej widoczne w przestrzeni międzynarodowej. Działania te, podejmowane przez różne podmioty – rządy, przedsiębiorstwa, organizacje – mogą przybierać różne formy: od subtelnego lobbingu i kontroli mediów po otwarte próby destabilizacji systemów politycznych.

Z uwagi na potencjalne zagrożenie dla suwerenności i bezpieczeństwa narodowego, państwa na całym świecie szukają skutecznych narzędzi legislacyjnych i operacyjnych, aby takim praktykom przeciwdziałać. Z tej racji ingerencje, czy też obce wpływy w państwie, należy rozpatrywać w sposób holistyczny niezależnie od podmiotu, który ich dokonuje. Aby było to możliwe, niezbędne jest uzgodnienie definicji pojęć, którymi - trakcie dyskusji nad tym problemem - się posługujemy.

W tej kwestii mamy do czynienia ze swoistą szarą strefą prawno-pojęciową, której uporządkowaniem żadna ze stron sporu politycznego, z racji swych partykularnych interesów, nie jest zainteresowana. Wymagałoby to działań koncyliacyjnych na rzecz legislacji mającej na celu wprowadzenie ustawowych uregulowań dotyczących przeciwdziałania tym zjawiskom i dania służbom specjalnym narzędzi, aby móc je skutecznie egzekwować. Nie można w dalszym ciągu udawać, że problem obcej ingerencji i wpływów w Polsce nie istnieje. I jasno trzeba powiedzieć, że jego wyjaśnienie jest niezwykle istotne dla bezpieczeństwa narodowego.

Konieczność wspólnych definicji i uregulowań

Pierwszym krokiem w walce z obcymi wpływami jest ujednolicenie definicji kluczowych pojęć: ingerencja obca, wpływy zagraniczne, złośliwy wpływ (malign influence), czy agent zagranicznego zleceniodawcy. Wiele państw ma własne ustawodawstwo w tym zakresie, co często utrudnia międzynarodową współpracę. Ponadto wewnątrz poszczególnych krajów brakuje niekiedy woli politycznej do wypracowania ponadpartyjnego porozumienia – trudniej wtedy opracować spójne przepisy i nadać służbom specjalnym odpowiednie kompetencje.

W warunkach polskich nie jest inaczej, a jeśli dodamy do tego partyjne interesy, które w znacznej części blokują klarowne zdefiniowanie zjawiska, stworzenie ram prawnych, które sankcjonowałyby rozmaite formy działań podmiotów zagranicznych, okazuje się niezwykle trudne.

Obce wpływy mogą przybrać formę dezinformacji, nieformalnego finansowania partii politycznych, nacisków gospodarczych, czy wykorzystywania słabości instytucjonalnych. Stąd też istnieje realna potrzeba wypracowania systemu, który chroniłby kraj przed zewnętrznymi naciskami, a także dawał obywatelom pewność, że władze działają w duchu przejrzystości.

Wielka Brytania: nowe przepisy i katalog przestępstw

W Wielkiej Brytanii znowelizowana ustawa o bezpieczeństwie narodowym (tzw. National Security Bill) wprowadziła rozszerzony katalog przestępstw związanych z ingerencją zagraniczną. Kara za działalność uznaną za próbę osłabienia państwa została podniesiona do 14 lat pozbawienia wolności. Działania sponsorowane przez obce mocarstwa, takie jak dezinformacja, zyskały wyraźniejszą podstawę prawną do ścigania.

Równocześnie wprowadzono Program Rejestracji Wpływów Zagranicznych (FIRS). Opiera się on na dwustopniowym procesie rejestracji: pierwszy poziom obejmuje aktywność wywołującą wpływ polityczny, a rozszerzony – działalność o potencjalnym ryzyku dla bezpieczeństwa i interesów narodowych. Brak rejestracji i prowadzenie czynności na rzecz obcego państwa stanowi przestępstwo, co pozwala pociągnąć do odpowiedzialności nawet wtedy, gdy działalność ma charakter niejawny.

Tło tych zmian sięga raportu komisji parlamentarnej z 2020 roku, w którym ujawniono szerokie powiązania rosyjskich oligarchów z brytyjskimi elitami. Pokazał on, że inwestycje i darowizny z zewnątrz mogą w istotny sposób wpływać na kształtowanie polityki kraju.

Stany Zjednoczone: ustawa FARA i pojęcie „malign influence"

USA od dawna definiują i zwalczają złośliwe wpływy zagraniczne, opierając się na ustawie FARA (Foreign Agents Registration Act). Zobowiązuje ona każdego, kto prowadzi działania lobbingowe i informacyjne w imieniu rządów lub podmiotów zagranicznych, do rejestracji w Departamencie Sprawiedliwości. Ma to w efekcie zapewnić przejrzystość, by społeczeństwo i organy państwowe wiedziały, które grupy są finansowane przez zleceniodawców spoza USA.

W jej ramach zdefiniowano m.in. definicję „zagranicznego zleceniodawcy”. Obejmuje ona obce rządy, partie polityczne, a nawet osoby prywatne i firmy działające według prawa innego państwa. Mianem agenta „zagranicznego zleceniodawcy” określa się każdą osobę, lub podmiot, który je reprezentuje lub prowadzi w ich imieniu działalność o charakterze politycznym, medialnym lub lobbystycznym.

Zdefiniowano także pojęcie malign influence (złośliwe wpływy). Oznacza ono wrogi wysiłek, często zakamuflowany, podejmowany w celu wpływania na wybory, opinię publiczną czy politykę USA. Działania mogą łączyć przymus, przekupstwo lub manipulację informacyjną.

Australia i Kanada: inspirowane modelem amerykańskim

Australia wprowadziła Program Przejrzystości Wpływów Zagranicznych (FITS) w 2018 roku. W odróżnieniu od FARA, australijskie przepisy skupiają się głównie na obcych rządach, nie obejmując w szerokim zakresie partii politycznych czy NGO-sów spoza Australii. Nakładają też na byłych ministrów dożywotni obowiązek rejestracji wszelkich aktywności, jakie podejmują na rzecz zagranicznych zleceniodawców (o ile nie uzyskają zwolnienia).

Kanada w ustawie Canadian Security Intelligence Service (CSIS) zdefiniowała „działalność pod wpływem zagranicznym” jako szkodliwą, potajemną ingerencję obcych państw w sprawy Kanady. Istotne jest rozróżnienie między dozwolonym naciskiem dyplomatycznym a działaniami niejawnymi, wprowadzającymi w błąd społeczeństwo. Wszelką działalność pod wpływem zagranicznym (inny termin oznaczający ingerencję zagraniczną) definiuje się jako działalność, „która ma wpływ na Kanadę lub ma miejsce w Kanadzie i jest szkodliwa dla jej interesów, oraz która ma charakter tajny lub oszukańczy, lub zawiera groźby wobec kogokolwiek”.

Są to działania prowadzone celowo i potajemnie przez obce państwo w celu służenia jego interesom, często ze szkodą dla interesów Kanady. Zagraniczna ingerencja różni się od zwykłej działalności dyplomatycznej lub dopuszczalnej presji politycznej wywieranej przez obce państwo, gdyż jest z założenia niejawna i szkodliwa oraz ma na celu wprowadzenie w błąd.

Dokonano też ujednolicenia definicji terminów dotyczącej obcej ingerencji. Złośliwy wpływ zagraniczny definiuje się jako podzbiór obcej ingerencji, w przypadku której osoba fizyczna, lub podmiot wywiera wpływ w sposób ukryty lub nieprzejrzysty na wniosek zagranicznego zleceniodawcy, w jego imieniu lub przy jego pomocy znaczne wsparcie.

Problem w Europie: zatrudnianie byłych polityków i komisje śledcze

Wielu europejskich polityków po zakończeniu kadencji lub urzędowania przyjmuje lukratywne stanowiska w zagranicznych firmach (np. rosyjskich). Chociaż budzi to kontrowersje i podejrzenia o uzależnienie polityki państwa od zewnętrznych interesów, dotychczas nie było na to jednolitej reakcji legislacyjnej w UE.

Brytyjska Komisja ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa oraz francuska komisja śledcza ds. ingerencji zagranicznej zbadały przypadki powiązań elit politycznych z obcymi krajami. We Francji w efekcie prac komisji śledczej powstała nowa ustawa o zapobieganiu obcej ingerencji (nr 2024-850). Zdefiniowano w niej m.in. „złośliwą ingerencję” jako działanie celujące w destabilizację i podważenie zaufania do instytucji przy jednoczesnym służeniu obcym reżimom.

Zgodnie z nowym prawem we Francji ustawa z 26 lipca 2024 r. obejmuje cztery główne obszary. Po pierwsze, przejrzystość działań wpływowych poprzez utworzenie rejestru obejmującego podmioty zewnętrzne wywierające wpływ na decyzje władz publicznych. Kary za nieprzestrzeganie obowiązku rejestrowania takiej działalności: do 3 lat więzienia i wysoka grzywna (45 000 euro dla osób fizycznych; 225 000 euro dla osób prawnych).

Po drugie, informacja dla parlamentarzystów. Rząd na tej podstawie ma obowiązek sporządzać i przedstawiać Zgromadzeniu Narodowemu oraz Senatowi regularne raporty o zagrożeniach płynących z ingerencji obcych państw (pierwszy do 1 lipca 2025 r., następnie co dwa lata). Raport może stać się podstawą debaty plenarnej, umożliwiając posłom i senatorom ocenę aktualnych wyzwań.

Po trzecie, technika algorytmiczna i zamrażanie aktywów poprzez zastosowanie narzędzi wykorzystywanych dotychczas w walce z terroryzmem (monitoring danych, analiza big data) do identyfikacji cyberataków i innych form ingerencji. Daje to możliwość zamrożenia aktywów osób „dokonujących, podżegających lub finansujących” tego typu operacje.

A po czwarte, wprowadzono wzmocnienie reakcji karnej. Jeśli czyn został popełniony na zlecenie obcego podmiotu, stanowi to okoliczność obciążającą przy orzekaniu wyroku za przestępstwo przeciwko mieniu lub osobom.

Rekomendacje dla Polski: jak przenieść wzorce na rodzimy grunt?

W kontekście powyższych doświadczeń i regulacji zagranicznych Polska może rozważyć następujące działania:

• Ustalenie wspólnej definicji prawnej

Wymaga to ponadpartyjnego porozumienia i spójnego określenia, co uznaje się za dozwoloną aktywność lobbingową, a co za niedopuszczalną ingerencję. Stąd też warto oprzeć się na koncepcjach, jakie przyjęto w FARA (USA) czy FIRS (Wielka Brytania).

• Stworzenie rejestru zagranicznego wpływu

Każda osoba lub organizacja, która lobbuje na rzecz państw trzecich, powinna mieć obowiązek ujawnić swoje finansowanie i cele działań. Przykładem jest ustawa francuska czy FARA Act w USA. Dokumenty te nakładają obowiązek rejestracji podmiotów działających na zlecenie podmiotów zagranicznych.

• Wzmocnienie kompetencji służb specjalnych

Służby powinny zyskać możliwość monitorowania i identyfikowania podejrzanych przepływów kapitału, powiązań osobowych i działań informacyjnych mogących destabilizować kraj. Konieczne jest przygotowanie wykwalifikowanych kadr do analizy wielkich zbiorów danych (big data) w celu wykrywania cyberataków i agresywnych kampanii dezinformacyjnych.

• Uregulowanie działalności byłych polityków

Należy rozważyć wprowadzenie okresu „karencji” lub jawnych zasad zatrudniania w zagranicznych przedsiębiorstwach, szczególnie tych kontrolowanych przez władze obcych państw. Chodzi o przejrzystość i uniknięcie konfliktu interesów, gdyż były premier czy minister z dostępem do wrażliwych informacji nie powinien wykorzystywać ich w służbie podmiotów konkurencyjnych wobec państwa.

• Regularne raporty parlamentarne

Analogicznie do modelu francuskiego: coroczne lub dwuletnie sprawozdania rządu w kwestii obcej ingerencji. Publiczny charakter raportów wzmocniłby zaufanie społeczne i pozwolił posłom monitorować skalę problemu.

• Kampanie edukacyjne i świadomość społeczna

Aby obce wpływy nie przenikały skutecznie do opinii publicznej, konieczne jest uświadamianie obywateli o technikach dezinformacji. Warto kształtować umiejętności krytycznego myślenia, co już dziś postulują liczne organizacje zajmujące się cyberbezpieczeństwem i edukacją medialną.

W dobie globalizacji i cyfryzacji kwestia obcych wpływów i ingerencji nabrała nowego wymiaru. Państwa takie jak Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Australia, Kanada czy Francja wprowadziły już rozwiązania prawne, których celem jest ochrona przed zagrożeniami z zewnątrz. Ich doświadczenia dowodzą, że skuteczne zwalczanie obcej ingerencji wymaga przejrzystych przepisów, odpowiednich narzędzi dla służb specjalnych oraz stałego monitorowania i raportowania tych zjawisk.

W Polsce wciąż brakuje ujednoliconego podejścia do tej problematyki, a partykularne interesy polityczne utrudniają wypracowanie spójnej legislacji. Jednocześnie nie da się zaprzeczyć, że w świecie wzrastających napięć geopolitycznych i dynamicznych zmian w obszarze informacji, zabezpieczenie się przed ingerencją z zewnątrz staje się elementarnym warunkiem zachowania stabilności i suwerenności. Przyjęcie odpowiednich regulacji powinno być więc traktowane priorytetowo – dla dobra bezpieczeństwa narodowego.

Od autora: Tekst ten dedykowany jest polskim politykom utrzymywanym przez podatników, których obowiązkiem jest dbanie o bezpieczeństwo narodowe, będące dobrem wspólnym wszystkich obywateli.