Dlaczego NIK zdecydował się skontrolować Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy? Po pierwsze, Izba nigdy nie przyglądała się mu w całości. To jednak nie jedyny powód. Jak dodano, "w ostatnich latach w mediach pojawiały się (…) informacje na temat problemów dotyczących funkcjonowania jednostek KSRG". NIK przywołuje wypowiedź komendanta Głównego PSP z 2016 roku, kiedy to stwierdził on m.in., że "w przypadku OSP zaczął narastać problem, o którym milczano".  

Zmieniła się forma szukania pracy, zarabiania na życie. Ludzie z małych miejscowości przemieszczają się do większych. A OSP w dużej mierze funkcjonują poza dużymi miastami. Migracja ludności przyczynia się do pustoszenia OSP. Nie możemy i raczej nie będziemy mogli liczyć na wszystkie jednostki. Rozszerzanie kompetencji OSP, wprowadzanie specjalizacji w większości przypadków byłoby problematyczne, bo wiąże się z potrzebą kształcenia, nabycia kwalifikacji – na to ochotnicy często nie znajdują czasu. (...) dzisiaj łatwo włączyć jednostkę OSP do KSRG, ale już jej wyłączenie bywa problematyczne.

W ocenie NIK stało się zatem konieczne zbadanie organizacji i funkcjonowania jednostek wchodzących w skład KSRG. Jakie są wnioski z tej kontroli? Co do zasady pozytywne. W ocenie Izby obowiązujące rozwiązania prawne są spójne, a organizacja systemu oraz wyposażenie i przygotowanie ratowników umożliwiały sprawne prowadzenie działań ratowniczych.

Jak podkreśla NIK, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał stosowne akty prawne regulujące organizację i funkcjonowanie KSRG oraz określił warunki i tryb włączania kolejnych jednostek ochrony przeciwpożarowej do sytemu. Szef PSP ustanowił też "zasady organizowania działań ratowniczych, w tym działań specjalistycznych, podwyższania gotowości operacyjnej, zasady powiadamiania i współdziałania podmiotów na obszarze kraju podczas działań ratowniczych, funkcjonowania systemów teleinformatycznych i łączności, ewidencjonowania zdarzeń, wsparcia psychologicznego, współpracy z mediami".

NIK przypomina też, że w 2017 r. komendant główny PSP ustalił kolejny, czteroletni zbiorczy plan jednostek OSP przewidzianych do włączenia do KSR, a do 20 sierpnia 2020 r. włączonych zostało 421, spośród 477 zaplanowanych jednostek OSP. Izba zauważa również, że "docelowy plan sieci nie został określony z uwagi na fakt, że KSRG jest systemem <<otwartym>> uwzględniającym wzrost zagrożeń spowodowanych rozwojem cywilizacyjnym, w szczególności rozbudową sieci drogowych i rozbudową infrastruktury zakładów przemysłowych".

W skład systemu wchodzą – z urzędu – jednostki Państwowej Straży Pożarnej (PSP) oraz włączone do systemu – na podstawie dobrowolnie zawartych porozumień i stosownych decyzji Komendanta Głównego PSP – jednostki Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP), jednostki Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej (WOP), zakładowych i lotniskowych straży pożarnych.

Z danych zebranych przez NIK wynika, że w I połowie 2020 r. w KSRG funkcjonowało 5100 jednostek, z tego: 501 jednostek ratowniczo-gaśniczych PSP (w tym 5 jednostek ratowniczo-gaśniczych szkół PSP) oraz 28 wydzielonych posterunków PSP,  4545 jednostek OSP i 26 pozostałych jednostek ochrony ppoż., tj. wojskowych, zakładowych i lotniskowych. Ogółem jednostki ochrony przeciwpożarowej włączone do KSRG postawiły do dyspozycji systemu 134299 ratowników, w tym: PSP – 29678 zawodowych strażaków, OSP – 103848 członków OSP spełniających wymagania bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, stanowiących ok. połowę wszystkich członków OSP, oraz pozostałe podmioty ochrony ppoż. – 784 ratowników.

Jak czytamy w informacji przekazanej przez NIK, "w ostatnich latach system cały czas się rozwijał, również z tego powodu, że systematycznie rośnie liczba zdarzeń wymagających interwencji należących do niego jednostek".

Trzonem KSRG są jednostki Ratowniczo-Gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej. Jak zauważa NIK, pomimo że strażacy PSP stanowią niespełna 25 proc. ogólnej liczby ratowników KSRG, biorą udział w prawie dwóch trzecich liczby zdarzeń. Izba informuje też, że w PSP funkcjonuje skuteczny system szkolenia strażaków PSP i strażaków OSP, z którego korzystają również ratownicy innych formacji.

Ratownicy systemu posiadają wymagane do prowadzenia działań ratowniczych wyszkolenie. Ratownicy zawodowi z jednostek PSP, jednostek zakładowych i jednostek wojskowych uczestniczą w działaniach ratowniczych wyłącznie po ukończeniu szkolenia zawodowego podstawowego. Strażacy OSP są szkoleni nieodpłatnie przez jednostki i szkoły PSP. W działaniach ratowniczych uczestniczą wyłącznie strażacy, którzy ukończyli wymagane przeszkolenie podstawowe, posiadają odpowiedni stan zdrowia i którzy ukończyli 18, a nie ukończyli 65 lat. Wymaganą przez Komendę Główną PSP liczbę ratowników, którzy odbyli szkolenie podstawowe w połowie 2020 r. miało 99,2 proc. jednostek OSP, a ratowników, którzy odbyli dodatkowo szkolenia specjalistyczne – 93,3 proc. jednostek OSP.

NIK podkreśla, że jednostki KSRG "charakteryzowała wysoka dyspozycyjność (procentowy stosunek liczby wyjazdów jednostki KSRG do zdarzenia wobec liczby skierowań do zdarzenia), przy czym dyspozycyjność jednostek zawodowych, tj. PSP, WOP i ZSP, wynosiła 100 proc., a jednostek OSP – 96,2 proc.". Co więcej, odsetek interwencji ratowniczych, w których pierwsza JRG dotarła na miejsce zdarzenia w czasie krótszym niż 15 min., kształtował się na poziomie 90,6 proc. 

NIK pozytywnie ocenia również wyposażenie jednostek KSRG w pojazdy ratowniczo-gaśnicze i pojazdy specjalne. Z zebranych danych wynika, że w połowie 2020 r. dysponowały one prawie 15 tysiącami pojazdów ratowniczo-gaśniczych i specjalnych (14933), z czego jednostki OSP miały ich 11143 pojazdów, jednostki PSP – 3692 pojazdy, a jednostki ratowniczo-gaśnicze wojskowe, zakładowe i lotniskowe posiadały 98 pojazdów. Izba zwraca jednak uwagę, że "część jednostek OSP nie posiadała pełnego wyposażenia w sprzęt ratowniczy". Wymagań w tym zakresie nie spełniało jednak tylko 2,8 proc. OSP.

Podstawowe braki dotyczyły normatywu hydraulicznych narzędzi ratowniczych, których nie spełniało 5,5 proc. liczby jednostek, pomp do wody zanieczyszczonej o wydajności 1000 l/min, których nie miało 5 proc. jednostek, oraz ubrań specjalnych, których w wymaganej liczbie nie miało 4,1 proc. jednostek.

Izba dobrze ocenia też organizację systemu system alarmowania i powiadamiania jednostek KSRG. Jak czytamy "większość jednostek OSP włączonych do KSRG posiadało System Selektywnego Powiadamiania i Alarmowania", "wszystkie jednostki KSRG dysponowały systemem łączności analogowej", a "działania jednostek wspierał informatyczny System Wspomagania Decyzji PSP". 

Komendant Główny PSP działał na rzecz lepszego wyposażenia jednostek pożarniczych, w tym dofinansowania zakupów sprzętu specjalistycznego. Z reguły normy ilości sprzętu w poszczególnych jednostkach PSP były zachowane. W każdym województwie funkcjonowała krajowa baza sprzętu specjalistycznego i środków gaśniczych, jednak Komendant Główny PSP nie określił zasad ich organizacji.

Od diagnozy do recepty

Wyniki kontroli – jak podkreśla NIK – pozwoliły ocenić Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy i "zdiagnozować podstawowe problemy w realizacji zadań ratowniczych przez jednostki systemu, a także wskazać kierunki działań naprawczych". Co zatem trzeba poprawić?

NIK zauważyła przede wszystkim, że "komendant główny PSP, choć z mocy ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest organizatorem Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, nie ma uprawnień organizacyjnych (władczych) wobec jednostek OSP oraz pozostałych jednostek ochrony przeciwpożarowej włączonych do KSRG". Jak dodano, mimo, że "jednostki te rzetelnie realizują zadania ratowniczo-gaśnicze, wykonując dyspozycje Stanowiska Kierowania KP/KM PSP, uprawnienia Komendanta Głównego PSP wynikają jedynie z deklaracji tych jednostek o gotowości przystąpienia do systemu". Zdaniem NIK organizację i funkcjonowanie KSRG należałoby uregulować ustawą co "zwiększyłoby możliwości organizacyjne systemu i pozwoliłoby na jego większe otwarcie na inne podmioty ratownicze i współdziałające, umożliwiając dalszą jego rozbudowę, a przede wszystkim ujednolicenie standardów wyposażenia tych jednostek i wyszkolenia ratowników". 

W obszarze organizacji i legislacji stwierdzono, że w rozporządzeniu o włączaniu jednostek do KSRG nie określono sposobu wyłączania jednostek z KSRG, poza przypadkiem zakończenia obowiązywania porozumienia o ich włączeniu do systemu. Izba uważa, że "wprowadzenie do rozporządzenia o włączaniu jednostek do KSRG przepisów określających wprost podmioty uprawnione, warunki i procedury wyłączania jednostek ochrony przeciwpożarowej z KSRG przyczyniłoby się do zwiększenia transparentności tego procesu oraz spowodowałoby stosowanie jednolitych kryteriów wyłączania jednostek z systemu". Dziś bowiem. w poszczególnych porozumieniach, funkcjonować mają różne sposoby ich rozwiązania.

Jeśli chodzi o sprzęt, to NIK zwróciła uwagę, że sporym problemem dla wielu jednostek OSP jest jego wiek. Chodzi przede wszystkim o pojazdy ratowniczo-gaśnicze i specjalne. "Utrzymanie wiekowego sprzętu w stałej sprawności technicznej i bojowej wymaga niemałych nakładów ze strony macierzystych gmin tych OSP" – dodano.

NIK zwróciła też uwagę, że mimo podejmowania działań przez kolejnych ministrów właściwych do spraw wewnętrznych wciąż nie zbudowano ogólnokrajowego cyfrowego systemu łączności radiowej, który umożliwiałby bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi. Obecnie funkcjonujący system analogowy - zdaniem NIK - "nie umożliwia jednoczesnej wymiany informacji pomiędzy wieloma abonentami, co może mieć negatywny wpływ na efektywność prowadzonych działań ratowniczych".

Izba podkreśliła, że wyniki kontroli wskazały na konieczność podjęcia konkretnych działań w celu zwiększenia, a przynajmniej utrzymania obecnego potencjału KSRG. Jak dodano, w trakcie kontroli potwierdzono również wyniki kontroli z 2018 r. prowadzonej przez Delegaturę NIK w Poznaniu. Dotyczyła ona niekorzystnych zmian zachodzących w Ochotniczych Strażach Pożarnych. "Obecne zmiany społeczno-demograficzne mogą w przyszłości wpłynąć niekorzystnie na pokoleniową zastępowalność ratowników OSP. Zmienia się rynek pracy, a w szczególności zwiększa się migracja w poszukiwaniu lepszej pracy i poziomu życia. Nie da się tego pogodzić z dekadami zamieszkiwania w jednej miejscowości i często wielopokoleniowego związania się z lokalną Ochotniczą Strażą Pożarną" – stwierdziła NIK. Odniesiono się też do trwającej pandemii. Izba podkreśla, że "warunki prowadzenia działalności gospodarczej, zwłaszcza przy obostrzeniach wynikających z pandemii spowodowanej wirusem SARS-COV-2, zmuszają pracodawców do walki już nie o jej efektywność, ale często o utrzymanie tej działalności", co trudno jest pogodzić z zatrudnianiem strażaków OSP, "gotowych w każdej chwili przerwać wykonywanie swoich obowiązków służbowych, by nieść pomoc innym ludziom". Strażacy OSP mieli też zwracać uwagę kontrolerów na ograniczone możliwości finansowe rodzimych gmin, co z kolei ma wpływ na wysokość wsparcia działań ratowniczych w ramach KSRG.

W związku z wynikami kontroli Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o:
1. zainicjowanie działań legislacyjnych mających na celu uzupełnienie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego o przepisy określające zasady, podmioty uprawnione i procedury wyłączania (czasowego bądź trwałego) jednostek z krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego;
2. rozważenie podjęcia działań w celu uregulowania funkcjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ustawą. Niezbędne staje się zwłaszcza nadanie uprawnień władczych organizatorowi systemu – Komendantowi Głównemu PSP wobec jednostek włączonych do ksrg, ale niepodlegających mu bezpośrednio, tj. wobec jednostek OSP, wojskowych straży pożarnych i zakładowych straży pożarnych. Zdaniem NIK, takie rozwiązanie pozwoli na dalsze doskonalenie systemu, w tym ujednolicenie wyposażenia, oraz ułatwi współpracę jednostek w ramach ksrg i z innymi podmiotami ratowniczymi i współdziałającymi;
3. spowodowanie, jako organ nadzorujący funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego i działania Komendanta Głównego PSP:
- zwiększenia wsparcia finansowego dla jednostek OSP, w szczególności w zakresie utrzymania ich potencjału ratowniczego oraz wsparcia procesu unowocześniania parku pojazdów ratowniczo-gaśniczych;
- jak najszybszego uruchomienia ogólnokrajowego systemu łączności cyfrowej, który umożliwiając sprawną wymianę informacji pomiędzy wieloma różnymi abonentami, wpłynie korzystnie na sprawność i efektywność wspólnych działań ratowniczych prowadzonych przez jednostki z różnych formacji;
- przeprowadzenia pogłębionych prac koncepcyjno-analitycznych prowadzących do wypracowania spójnych i kompleksowych rozwiązań prawnych doskonalących funkcjonowanie ksrg, w tym w zakresie wprowadzenia, rozwiązań motywacyjnych dla pracodawców zatrudniających strażaków OSP, np. o charakterze zmniejszenia danin na rzecz państwa tak, aby choć częściowo zrekompensować im zatrudnianie takich osób.

Wyniki kontroli Krajowego Sytemu Ratowniczo-Gaśniczego powinny być dla PSP i MSWiA – co do zasady – zadowalające. NIK wskazuje jednak na kilka obszarów, które należałoby poprawić – od tych legislacyjnych, po te związane ze sprzętem czy wprost finansowaniem działań OSP. 

Warto też dodać, że raport NIK dotyczący KSRG opublikowany został w momencie szczególnym. MSWiA pod koniec kwietnia zaprezentowało bowiem ustawę o ochotniczych strażach pożarnych. Projekt, który w środowisku strażaków OSP wciąż wzbudza sporo emocji, może dokonać niemałej rewolucji, także w Krajowym Systemie Ratowniczo-Gaśniczym. Jakie będą efekty tych zmian przekonamy się za jakiś czas, kiedy zakończą się trwające dziś konsultacje. I choć dziś nic nie jest jeszcze przesądzone, wiele wskazuje na to, że zmiany nie będą raczej kosmetyczne.

DM