Straż miejska potrzebuje reformy, nie korekty

Po niemal trzech dekadach obowiązywania ustawy o strażach gminnych coraz trudniej bronić tezy, że kolejne punktowe nowelizacje wystarczą, aby dostosować tę formację do współczesnego systemu bezpieczeństwa publicznego. Opublikowany projekt zmian jest potrzebnym sygnałem, że problem został dostrzeżony. Nie powinien jednak kończyć dyskusji. Przeciwnie, powinien ją rozpocząć. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji samo wskazuje w uzasadnieniu projektu, że ustawa o strażach gminnych obowiązuje od 29 lat, a jej dotychczasowe nowelizacje miały ograniczony zakres. W ocenie projektodawcy obowiązujące regulacje nie odpowiadają już aktualnym uwarunkowaniom prawnym i organizacyjnym, a praktyka ujawniła problemy interpretacyjne utrudniające jednolite stosowanie przepisów. Celem nowych regulacji ma być również bardziej efektywna współpraca straży z Policją. To ważna diagnoza. Jeżeli jednak uznajemy, że przez blisko trzy dekady zmieniło się otoczenie prawne, społeczne i organizacyjne, w którym funkcjonują straże gminne i miejskie, odpowiedzią powinna być reforma kompleksowa, a nie jedynie korekta wybranych przepisów.

Nie tylko „babcia z pietruszką"

W debacie publicznej straż miejska nadal bywa przedstawiana przez pryzmat stereotypów. Jednym z najbardziej utrwalonych jest obraz formacji zajmującej się przede wszystkim mandatami za niewłaściwe parkowanie czy karaniem przysłowiowej „babci handlującej pietruszką”. Taki obraz może być medialnie nośny, ale coraz mniej ma wspólnego z rzeczywistym zakresem funkcjonowania współczesnych straży. Strażnicy miejscy każdego dnia podejmują interwencje dotyczące zakłócania porządku publicznego, osób agresywnych, nietrzeźwych, bezdomnych wymagających pomocy, zagrożeń dla życia i zdrowia, ochrony środowiska, spalania odpadów, zwierząt, bezpieczeństwa imprez, zabezpieczania miejsc zdarzeń czy egzekwowania przepisów prawa miejscowego. Do tego dochodzą działania profilaktyczne, współpraca ze szkołami, działania w sytuacjach kryzysowych oraz coraz większe znaczenie straży w lokalnym systemie ochrony ludności. W praktyce straż miejska jest jedną z tych instytucji, których funkcjonariusze muszą poruszać się w niezwykle rozbudowanym otoczeniu prawnym. Ich codzienna praca opiera się nie tylko na ustawie o strażach gminnych i Kodeksie wykroczeń, ale na kompetencjach wynikających z wielu ustaw szczególnych oraz przepisów prawa miejscowego. Trudno więc nadal przedstawiać strażnika miejskiego jako funkcjonariusza wykonującego kilka prostych czynności porządkowych.

Straż miejska już dziś odciąża Policję

Szczególnego znaczenia nabiera współpraca straży miejskich z Policją. W wielu miastach wspólne patrole policjantów i strażników nie są rozwiązaniem wyjątkowym, lecz elementem codziennej praktyki. Straże realizują również interwencje przekazywane przez Policję, zabezpieczają miejsca zdarzeń, wspierają działania porządkowe i prewencyjne oraz uczestniczą w zabezpieczeniach. W skali kraju są to tysiące interwencji i tysiące godzin służby, które mają konkretny wymiar dla funkcjonowania lokalnego systemu bezpieczeństwa. Każde zadanie, które zgodnie z prawem może zostać wykonane przez patrol straży miejskiej, oznacza jednocześnie możliwość skierowania patrolu Policji do zdarzenia wymagającego kompetencji zastrzeżonych właśnie dla Policji. I właśnie z tej perspektywy należałoby spojrzeć na przyszłość straży miejskich. Nie jako na konkurencję dla Policji i nie jako na próbę tworzenia „drugiej Policji”, ale jako na lokalny komponent systemu bezpieczeństwa publicznego, który odpowiednio przygotowany, wyposażony i umocowany prawnie może realnie odciążać Policję w części zadań.

Równie istotne jest to, że straże miejskie współpracują nie tylko z Policją. W zależności od charakteru zdarzenia współdziałają również ze strażą pożarną, ratownictwem medycznym, zarządcami dróg, centrami zarządzania kryzysowego, pomocą społeczną, inspekcjami, służbami komunalnymi oraz innymi instytucjami. Straż miejska znajduje się bardzo blisko samorządu i lokalnej społeczności. To może być jej ogromnym atutem. Strażnik często zna teren, lokalną infrastrukturę, miejsca problemowe, osoby wymagające wsparcia czy specyfikę poszczególnych części miasta. W sytuacji kryzysowej taka wiedza może mieć znaczenie równie istotne jak formalne kompetencje. Zmieniający się system ochrony ludności dodatkowo wzmacnia potrzebę dyskusji nad wykorzystaniem tego potencjału.

Więcej obowiązków musi oznaczać odpowiednie uprawnienia

Nie można jednak oczekiwać od strażników coraz większego zaangażowania w bezpieczeństwo publiczne bez równoległego uporządkowania ich kompetencji. Jeżeli państwo i samorządy chcą efektywniej wykorzystywać straże miejskie, należy przeanalizować cały katalog ich uprawnień szczególnie tam, gdzie obecne regulacje prowadzą do sytuacji, w których strażnik ujawnia określone zagrożenie, ale jego możliwość reakcji jest ograniczona konstrukcją przepisów. Dotyczy to między innymi prawa o ruchu drogowym.

Warto rozważyć odejście od nadmiernie kazuistycznego katalogu wykroczeń, wobec których strażnik może podejmować czynności, na rzecz bardziej spójnego określenia kompetencji. Oczywiście nie oznacza to automatycznego przekazania strażom wszystkich zadań Policji. Możliwe jest pozostawienie określonych czynności, przykładowo kompleksowej obsługi kolizji drogowych poza zakresem działania straży. Chodzi o coś innego: strażnik powinien dysponować takimi uprawnieniami, które pozwolą mu skutecznie zakończyć interwencję mieszczącą się w ustawowych zadaniach formacji, zamiast oczekiwać na patrol Policji tylko dlatego, że ustawodawca stworzył niespójny system kompetencji.

Funkcjonariusz bez systemu przywilejów służb mundurowych

Jednym z tematów, którego nie powinno zabraknąć w dyskusji, jest status socjalny i emerytalny strażników. Strażnicy wykonują czynności wobec osób agresywnych, nietrzeźwych czy znajdujących się pod wpływem środków odurzających. Stosują środki przymusu bezpośredniego, podejmują interwencje w przestrzeni publicznej i mogą zostać zaatakowani podczas wykonywania obowiązków. Ryzyko utraty zdrowia nie staje się mniejsze tylko dlatego, że na mundurze znajduje się napis „Straż Miejska”, a nie nazwa innej formacji.

Jednocześnie strażnicy miejscy nie są objęci systemem zaopatrzenia emerytalnego właściwym dla formacji wymienionych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Obowiązujący katalog obejmuje m.in. Policję, Straż Graniczną, Państwową Straż Pożarną, SOP, ale nie straże gminne. Nie oznacza to, że wszystkie formacje muszą posiadać identyczny status. Oznacza natomiast, że wraz z dyskusją o rozszerzaniu obowiązków straży powinna rozpocząć się poważna debata nad systemem rekompensującym szczególny charakter tej pracy, w tym nad rozwiązaniami emerytalnymi, dodatkami za charakter służby, ochroną prawną i świadczeniami związanymi z ryzykiem zawodowym. Nie można budować profesjonalnej formacji wyłącznie poprzez dokładanie jej obowiązków.

Reforma powinna odpowiedzieć na pytanie: czym ma być straż miejska za 10 lat?

Projekt może stać się początkiem potrzebnej dyskusji. Sam projektodawca przyznaje, że obowiązująca od 29 lat ustawa nie odpowiada już obecnym uwarunkowaniom organizacyjnym i prawnym. Warto więc wykorzystać ten moment nie tylko do poprawienia poszczególnych artykułów, ale do odpowiedzi na znacznie ważniejsze pytanie: jaką rolę straż gminna i miejska ma pełnić w polskim systemie bezpieczeństwa publicznego w perspektywie kolejnych 10–20 lat? Jeżeli ma pozostać przede wszystkim formacją porządkową o ograniczonych kompetencjach – należy powiedzieć to jasno.

Jeżeli jednak ma coraz szerzej wspierać Policję, uczestniczyć w zabezpieczeniach, reagować na zagrożenia, współpracować z innymi służbami, wykonywać zadania związane z ruchem drogowym, ochroną środowiska, bezpieczeństwem lokalnym i ochroną ludności, potrzebuje odpowiednich narzędzi. A wraz z nimi odpowiedniego szkolenia, wyposażenia, ochrony prawnej oraz statusu zawodowego funkcjonariuszy. Polski system bezpieczeństwa nie powinien pozwalać sobie na niewykorzystywanie potencjału tysięcy przeszkolonych i umundurowanych funkcjonariuszy działających każdego dnia w lokalnych społecznościach. Straż miejska nie musi być drugą Policją. Powinna jednak stać się pełnoprawnym, profesjonalnym i jasno umocowanym elementem systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Dlatego po niemal 30 latach od uchwalenia ustawy nie wystarczy już kolejna kosmetyczna nowelizacja. Potrzebna jest reforma kompleksowa, a nie symboliczna.

Piotr Pruss, doktorant Uniwersytetu Kaliskiego, biegły sądowy z zakresu TITI, były funkcjonariusz Policji.