Z racji narastających i coraz bardziej złożonych zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego Wielka Brytania zdecydowała się na gruntowną modernizację ram prawnych regulujących działania państwa w tym obszarze. Istotnym elementem tej reformy było ustanowienie ustawowego mechanizmu niezależnej kontroli nad nowymi uprawnieniami przyznanymi organom władzy publicznej.

Centralną rolę w tym mechanizmie odgrywa Raport Niezależnego Recenzenta dotyczący zagrożeń państwowych, który stanowi narzędzie demokratycznego nadzoru nad stosowaniem przepisów bezpieczeństwa narodowego, w szczególności tych o charakterze ingerującym w sferę praw i wolności jednostki. Jest on osadzony na wyraźnej podstawie prawnej, co odróżnia go od analiz eksperckich lub dokumentów o charakterze stricte politycznym.

Obowiązek jego sporządzania wynika z National Security Act 2023, który przewiduje regularny przegląd funkcjonowania przepisów dotyczących zagrożeń państwowych, a jego zakres obejmuje również wybrane regulacje wcześniejszego ustawodawstwa antyterrorystycznego, w tym rozwiązania odnoszące się do uprawnień prewencyjnych i kontroli granicznych. Przyjęcie takiego modelu nadzoru nawiązuje do długoletniej praktyki brytyjskiej w zakresie kontroli ustawodawstwa antyterrorystycznego i opiera się na założeniu, że prawo o szerokim i potencjalnie daleko idącym oddziaływaniu wymaga stałej, zewnętrznej oceny.

Raport został opublikowany 16 grudnia 2025 r. jako oficjalny dokument rządowy na platformie GOV.UK – stronie internetowej brytyjskiego rządu, gdzie zamieszczane są wszystkie publikacje związane z polityką i ustawodawstwem państwowym. Instytucjonalnie raport przygotowywany jest przez niezależnego recenzenta, którym od 2024 r. jest Jonathan Hall KC – prawnik oraz ekspert w sprawach związanych z bezpieczeństwem narodowym, zwalczaniem terroryzmu i transnarodową przestępczością, działający poza strukturami administracji rządowej i służb bezpieczeństwa oraz raportujący bezpośrednio do Parlamentu Zjednoczonego Królestwa.

Posiadane przez niego poświadczenia bezpieczeństwa umożliwiają dostęp do informacji niejawnych oraz prowadzenie pogłębionej analizy zarówno treści przepisów, jak i praktyki ich stosowania. Choć władza wykonawcza dysponuje ograniczonymi uprawnieniami do ingerencji w treść raportu ze względów bezpieczeństwa, każda taka ingerencja podlega ujawnieniu parlamentarnemu, co zapewnia dokumentowi wysoki poziom transparentności i wzmacnia jego legitymację ustrojową.

Zakres przedmiotowy raportu jest szeroki i obejmuje ocenę nowych typów przestępstw, rozszerzonych uprawnień śledczych i prewencyjnych oraz praktyki ich stosowania przez właściwe organy państwa. Analiza ta nie ogranicza się do literalnej wykładni przepisów, lecz uwzględnia również ich potencjalne skutki społeczne, polityczne i ustrojowe. Szczególna uwaga poświęcana jest obszarom, w których prawo bezpieczeństwa narodowego styka się z fundamentalnymi zasadami demokracji, takimi jak wolność słowa, działalność dziennikarska czy swoboda badań naukowych. W tym sensie raport pełni nie tylko funkcję kontrolną, lecz także systemową, stanowiąc punkt odniesienia dla debaty nad granicami dopuszczalnej ingerencji państwa w imię bezpieczeństwa narodowego.

Szpiegostwo jako centralne zagrożenie państwowe

W raporcie Niezależnego Recenzenta za 2025 r. szpiegostwo zostało jednoznacznie zidentyfikowane jako rdzeń współczesnych zagrożeń państwowych oraz punkt odniesienia dla całej konstrukcji National Security Act 2023. Autor raportu Jonathan Hall KC wskazuje, że choć pojęcie to ma długą tradycję w prawie i praktyce bezpieczeństwa, to jego współczesne znaczenie uległo zasadniczej redefinicji. Szpiegostwo nie jest już postrzegane wyłącznie jako działalność prowadzona przez wyszkolonych agentów wywiadu działających w imieniu obcego państwa, lecz jako złożony zbiór działań obejmujących różnorodne podmioty, motywacje i środki.

Dokument podkreśla, że współczesne szpiegostwo charakteryzuje się przede wszystkim rozproszeniem i wielością form. Obejmuje ono zarówno klasyczne pozyskiwanie informacji niejawnych, jak i działania realizowane w przestrzeni cyfrowej, w tym nieautoryzowany dostęp do systemów informatycznych, przechwytywanie danych, infiltrację środowisk badawczych oraz transfer technologii o podwójnym zastosowaniu. Szczególną uwagę zwrócono na szpiegostwo gospodarcze i technologiczne, które w raporcie zostało jednoznacznie uznane za zagrożenie bezpieczeństwa narodowego, a nie jedynie za problem konkurencji rynkowej lub naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wskazano, że takie rozszerzenie pojęcia szpiegostwa wynika z przyjęcia założenia, iż bezpieczeństwo narodowe w warunkach globalizacji i rywalizacji geopolitycznej nie może być ograniczone do sfery militarnej. Państwa dążące do wzmocnienia swojej pozycji strategicznej coraz częściej koncentrują się na pozyskiwaniu przewagi technologicznej, dostępu do innowacji oraz wiedzy naukowej. W tym kontekście kradzież danych badawczych, projektów infrastrukturalnych czy informacji o łańcuchach dostaw może mieć skutki porównywalne z tradycyjnymi działaniami wywiadowczymi.

Jednocześnie raport z 2025 r. zwraca uwagę, że tak szerokie ujęcie szpiegostwa wiąże się z istotnym obniżeniem progu odpowiedzialności karnej. Centralnym elementem tej konstrukcji jest pojęcie „informacji chronionej”, które nie zostało ograniczone do dokumentów formalnie oznaczonych klauzulą tajności. Wystarczające jest bowiem, aby dostęp do informacji był w jakikolwiek sposób ograniczony albo aby – z perspektywy interesów państwa – należało racjonalnie oczekiwać takiego ograniczenia. Raport podkreśla, że taka elastyczność normatywna zwiększa zdolność państwa do reagowania na nowe metody działania obcych wywiadów, lecz jednocześnie rodzi poważne ryzyko niejasności i niepewności prawnej.

Zwrócono uwagę, że w praktyce ciężar interpretacji, czy dana informacja powinna być traktowana jako chroniona, często spoczywa na jednostkach, które wchodzą w jej posiadanie. Może to prowadzić do sytuacji, w której legalna działalność badawcza, dziennikarska lub ekspercka zostaje oceniona ex post jako potencjalnie przestępna, jeżeli organy państwa uznają, że informacja ta powinna była podlegać ochronie. Raport ostrzega, że taki mechanizm sprzyja powstawaniu efektu mrożącego, polegającego na prewencyjnym ograniczaniu aktywności w obszarach wrażliwych, nawet przy braku realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.

Istotnym elementem analizy jest również praktyka stosowania przepisów szpiegowskich w pierwszym pełnym roku ich obowiązywania. Raport wskazuje, że liczba spraw prowadzonych na podstawie nowych regulacji pozostaje niewielka, a brak skazań nie powinien być interpretowany jako porażka systemu. Recenzent podkreśla, że organy ścigania wykazują znaczną ostrożność w sięganiu po nowe instrumenty, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Jednocześnie autor raportu zauważa, że taki stan rzeczy utrudnia ocenę skuteczności przepisów i przenosi ciężar ich weryfikacji na przyszłe lata.

Raport poświęca również uwagę problemowi intencji sprawcy w sprawach szpiegowskich. Wskazuje, że nowe przepisy umożliwiają przypisanie odpowiedzialności karnej nie tylko osobom działającym na polecenie obcego państwa, lecz także tym, które działały z zamiarem przyniesienia mu korzyści, nawet bez bezpośredniego kontaktu. W kontekście szpiegostwa oznacza to odejście od klasycznego modelu werbunku i podporządkowania na rzecz modelu bardziej rozproszonego, obejmującego osoby działające samodzielnie, z pobudek ideologicznych, finansowych lub oportunistycznych.

Zauważono, że taka konstrukcja prawna jest odpowiedzią na realne zagrożenia, lecz jednocześnie osłabia tradycyjne gwarancje prawa karnego, w szczególności zasadę winy opartej na jednoznacznie wykazanym zamiarze. W praktyce zwiększa to znaczenie dyskrecji prokuratorskiej oraz roli sądów jako instancji filtrujących potencjalne nadużycia. Raport wyraźnie sygnalizuje, że bez rozwiniętej praktyki orzeczniczej oraz jasnych wytycznych interpretacyjnych istnieje ryzyko nadmiernego rozszerzania kategorii szpiegostwa kosztem pewności prawa.

Całościowo raport z 2025 r. przedstawia szpiegostwo jako dynamiczne, wielowymiarowe zagrożenie, wymagające elastycznych narzędzi prawnych, ale jednocześnie stałego nadzoru i krytycznej refleksji. Autor podkreśla, że skuteczność regulacji szpiegowskich nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat liczby postępowań czy skazań. Równie istotne jest to, czy prawo to nie prowadzi do normalizacji nadmiernej ingerencji państwa w sfery fundamentalne dla demokracji liberalnej, takie jak wolność badań naukowych, swoboda debaty publicznej oraz ochrona działalności dziennikarskiej.

Obce wpływy i przestępczość zorganizowana jako kluczowe elementy zagrożeń hybrydowych

Zagadnienie obcych wpływów zostało przedstawione jako jedno z najbardziej złożonych i problematycznych wyzwań współczesnego bezpieczeństwa narodowego. W odróżnieniu od szpiegostwa, które – mimo rozszerzenia definicji – pozostaje relatywnie łatwe do konceptualizacji, ingerencja zagraniczna charakteryzuje się wysokim stopniem nieostrości normatywnej oraz trudnością jednoznacznego rozróżnienia pomiędzy działaniami legalnymi a wrogimi.

Autor raportu Jonathan Hall KC podkreśla, że obce wpływy są szczególnie niebezpieczne właśnie dlatego, że często nie polegają na naruszeniu prawa w sensie formalnym, lecz na jego instrumentalnym wykorzystywaniu. Ujmuje on ingerencję zagraniczną jako proces długofalowy, rozproszony i wielokanałowy, którego celem jest stopniowe oddziaływanie na procesy demokratyczne, debatę publiczną oraz decyzje polityczne państwa docelowego.

Działania te mogą obejmować kampanie dezinformacyjne, selektywne wzmacnianie określonych narracji, pośrednie finansowanie inicjatyw politycznych lub społecznych, a także wykorzystywanie środowisk akademickich, eksperckich i medialnych do legitymizowania określonych interesów geopolitycznych. Równocześnie wyraźnie zaznacza, że kluczowym problemem nie jest samo istnienie takich form oddziaływania – które w pewnym zakresie są nieodłącznym elementem relacji międzynarodowych – lecz ich ukryty, koordynowany i instrumentalny charakter, powiązany z interesami obcych państw.

W tym kontekście szczególne znaczenie ma konstrukcja przestępstwa ingerencji zagranicznej, która została zaprojektowana w sposób umożliwiający reagowanie na nowe i niekonwencjonalne formy wpływu. Raport wskazuje jednak, że szeroki zakres normatywny tych przepisów wiąże się z istotnym ryzykiem dla wolności politycznej i wolności wypowiedzi. W praktyce bowiem granica pomiędzy legalnym zaangażowaniem w debatę publiczną a działaniem podejmowanym „z zamiarem przyniesienia korzyści obcemu państwu” może być trudna do jednoznacznego ustalenia. Recenzent zwraca uwagę, że ocena intencji sprawcy w takich przypadkach bywa szczególnie problematyczna i obarczona wysokim stopniem uznaniowości.

Raport z 2025 r. potwierdza, że w pierwszym pełnym roku obowiązywania przepisów dotyczących obcych wpływów liczba spraw zakończonych formalnym postępowaniem karnym była bardzo ograniczona. Interpretuje ten fakt nie jako dowód nieskuteczności regulacji, lecz jako przejaw ostrożności organów ścigania oraz świadomości potencjalnych konsekwencji politycznych i ustrojowych takich postępowań. Zarazem podkreśla, że sam fakt istnienia przepisów o ingerencji zagranicznej wywiera efekt prewencyjny, który jednak nie poddaje się łatwej ocenie ilościowej.

Szczególne miejsce w analizie obcych wpływów zajmuje problem tzw. warunku mocarstwa zagranicznego, który pozwala na przypisanie odpowiedzialności karnej także w sytuacji braku bezpośredniego kontaktu z obcym państwem. Raport zauważa, że rozwiązanie to zwiększa zdolność państwa do reagowania na działania inspirowane zagranicznie, lecz jednocześnie znacząco obniża próg odpowiedzialności karnej. W rezultacie istnieje ryzyko, że prawo to będzie oddziaływać odstraszająco na legalną aktywność obywatelską, w tym działalność polityczną, protestacyjną czy publicystyczną, prowadząc do autocenzury i ograniczenia pluralizmu debaty publicznej.

W ścisłym związku z obcymi wpływami dokonana jest analiza roli przestępczości zorganizowanej jako narzędzia wykorzystywane przez obce państwa do realizacji działań wrogich przy zachowaniu zaprzeczalności. Przestępczość zorganizowana nie jest w tym ujęciu traktowana wyłącznie jako problem porządku publicznego, lecz jako element infrastruktury zagrożeń państwowych. Grupy przestępcze mogą być wykorzystywane do realizacji cyberataków, sabotażu infrastruktury krytycznej, przemytu technologii, działań zastraszających czy logistyki operacji wywiadowczych, co znacząco utrudnia jednoznaczną atrybucję odpowiedzialności państwowej.

Ta symbioza pomiędzy państwami a aktorami przestępczymi prowadzi do zatarcia tradycyjnych granic pomiędzy bezpieczeństwem narodowym a klasycznym prawem karnym. W praktyce organy ścigania stają przed dylematem, czy traktować daną sprawę jako przestępstwo kryminalne, czy jako element wrogiej działalności państwowej. Recenzent podkreśla, że niewłaściwa kwalifikacja może prowadzić albo do nadmiernej eskalacji środków represyjnych, albo do bagatelizowania zagrożenia o charakterze strategicznym.

Jednocześnie konsekwentnie ostrzega przed nadmiernie represyjnym podejściem wobec osób znajdujących się na najniższych szczeblach struktur przestępczych. W wielu przypadkach są to osoby działające z pobudek finansowych lub pod przymusem, które nie mają pełnej świadomości państwowego kontekstu swoich działań. Natomiast skuteczna reakcja państwa powinna koncentrować się na identyfikacji i neutralizacji rzeczywistych zleceniodawców oraz struktur decyzyjnych, a nie wyłącznie na wykonawcach o ograniczonej sprawczości.

Całościowo raport z 2025 r. przedstawia obce wpływy i przestępczość zorganizowaną jako kluczowe komponenty współczesnych zagrożeń hybrydowych, które wymagają zintegrowanego podejścia prawnego i instytucjonalnego. Dokument podkreśla, że choć państwo musi dysponować narzędziami umożliwiającymi reagowanie na tego rodzaju zagrożenia, to ich stosowanie musi być ściśle proporcjonalne i poddane stałemu nadzorowi. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że prawo bezpieczeństwa narodowego stanie się instrumentem nadmiernej ingerencji w sferę wolności obywatelskich, co w dłuższej perspektywie może osłabić odporność samego systemu demokratycznego.

Ocena raportu w brytyjskich mediach

Ocena Raportu Niezależnego Recenzenta dotyczącego zagrożeń państwowych w brytyjskich mediach miała charakter ograniczony i selektywny, co samo w sobie stanowi istotną obserwację analityczną. W przeciwieństwie do raportów poświęconych terroryzmowi lub spektakularnym incydentom bezpieczeństwa, dokument opublikowany w grudniu 2025 r. nie stał się przedmiotem szerokiej debaty w głównych mediach, takich jak BBC News, Sky News czy The Times. Wynikało to przede wszystkim z jego technicznego, prawniczego charakteru oraz faktu, że dotyczył on wczesnego etapu funkcjonowania nowych regulacji, jeszcze bez rozbudowanego zaplecza empirycznego w postaci głośnych spraw sądowych.

Jednym z nielicznych zauważalnych odniesień medialnych do raportu była wzmianka opublikowana w The Guardian, która odnotowała jego ogłoszenie i wskazała na ostrzeżenia autora dotyczące ryzyka nadmiernie szerokiego stosowania przepisów o szpiegostwie i ingerencji zagranicznej, zwłaszcza w kontekście możliwego wpływu na legalną działalność obywatelską, dziennikarską i naukową. Pozostałe media głównego nurtu odnosiły się do raportu głównie pośrednio, w relacjach z prac parlamentarnych oraz komunikatach rządowych, traktując go raczej jako dokument instytucjonalny niż przedmiot samodzielnej debaty publicznej.

Prasa brytyjska koncentrowała się przy tym przede wszystkim na konkretnych przypadkach podejrzeń o szpiegostwo i ingerencję obcych państw, zwłaszcza w kontekście relacji z Rosją, Chinami i Iranem, akcentując skalę wyzwań operacyjnych i potrzebę nowoczesnych narzędzi prawnych. W takim ujęciu raport Niezależnego Recenzenta pełnił funkcję tła legislacyjnego, a nie autonomicznego punktu odniesienia dla krytycznej refleksji. Taki sposób recepcji wskazuje, że brytyjskie media wykazują większe zainteresowanie wydarzeniami o charakterze operacyjnym lub sensacyjnym niż dokumentami o funkcji kontrolnej i ustrojowej, zwłaszcza gdy te nie są jeszcze powiązane z wyraźnymi i medialnie nośnymi skutkami praktycznymi.